Sociedad civil y negociaciones: ¿quo vadis?
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La participación de la sociedad civil es valiosa y podría ser importante, pero no es condición para llegar a un acuerdo entre el gobierno y las FARC. Sus propuestas deben ser insumos para la negociación, pero no pueden sustituirla.
Carlo Nasi *
¿Conviene meterle pueblo?
Durante el proceso de paz entre el gobierno Santos y las FARC Se han creado diversas instancias de participación ciudadana[1]. Ya se conocen cifras que rondan los miles de participantes, y son muchas las propuestas sometidas a consideración de la mesa que han surgido de los eventos previstos en el marco de las negociaciones de La Habana.
Aunque varios analistas han celebrado que por fin “se está metiendo pueblo a las negociaciones,” el asunto es complejo y da pie a inquietudes. Antes que alabar la participación como tal, conviene analizar el rol de la sociedad civil en estas y en otras negociaciones de paz. Quisiera compartir las siguientes preguntas y reflexiones:
Foto: Santiago Ospina |
Pactos entre élites
- ¿Es indispensable la participación de la sociedad civil en el proceso de paz?
No necesariamente: depende del caso.
Cabe recordar que los acuerdos de paz son pactos, algo muy distinto de las decisiones propias de una democracia. Para citar a Hartzell y Rothchild, los pactos son “arreglos institucionales construidos por élites para confrontar la amenaza inmediata de la violencia intra-estatal”[2].
El concepto de élites no debe entenderse en su acepción estrecha o netamente económica — de oligarquía — sino amplia, para identificar a todo grupo que tiene acceso privilegiado a un recurso determinado. Tanto el Estado como los grupos armados irregulares caben dentro de esta noción de élites, al concentrar los recursos coercitivos en forma desproporcionada.
Nótese que, en tanto pactos, los acuerdos de paz suelen ser excluyentes: dado que su propósito central es reducir la violencia intra-estatal, la forma de lograrlos es con la protección de los intereses vitales de los actores con recursos coercitivos y capacidad de causar daño (no discutiré aquí temas de justicia, que ameritan otro escrito).
Son ésos los intereses que deben incluir los acuerdos de paz, más que los de la sociedad civil, lo que lleva a formular las siguientes preguntas.
Foto: Santiago Ospina |
Legitimidad y participación
- ¿Son ilegítimos los acuerdos de paz donde no participa la
sociedad civil?
- ¿Bajo qué condiciones se justifica la participación de la sociedad civil en una negociación de paz?
El caso de El Salvador
Nótese que hay instancias de escasa (o aún nula) participación de la sociedad civil en las negociaciones de paz, que no afectan la legitimidad de los pactos. En el caso salvadoreño, por ejemplo, casi no hubo intervención de la sociedad civil en la elaboración y firma de los acuerdos de paz.
Durante las negociaciones, el gobierno realizó algunas consultas con los empresarios y los partidos de centro–derecha, y otro tanto hizo el Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN) con los sindicatos, los partidos y los movimientos de izquierda. Pero eso fue todo.
A la hora de las definiciones, fueron el gobierno y la guerrilla quienes pactaron las reformas, sin que la sociedad civil interviniera. Posteriormente no hubo referendo popular ni nada por el estilo. El gobierno simplemente promulgó a través del Congreso las leyes requeridas por los acuerdos de paz, y las reformas fueron legítimas: se mantuvieron en el tiempo, sin mayores traumatismos.
¿Cómo se explica la legitimidad de estos acuerdos? La respuesta se encuentra en el carácter ampliamente representativo tanto del gobierno salvadoreño, como de la guerrilla. El presidente Cristiani actuaba como vocero de los intereses del empresariado y de los sectores de derecha. Algo similar pasaba con el FMLN en relación con los sectores de izquierda[3].
Es posible que no todos los sectores de la oposición se sintieran adecuadamente representados por el FMLN, igual que no todos los grupos pro–establecimiento se identificaban con la Alianza Republicana Nacionalista (ARENA), pero éstos fueron relativamente marginales.
Más importante aún, aunque los acuerdos no reflejaran plenamente sus intereses, dichos sectores concluyeron que las reformas pactadas no los perjudicaban, y que además iban a percibir un dividendo con la paz. En efecto, la guerra afectaba no solamente a los seguidores de ARENA y del FMLN, sino a la sociedad en su conjunto.
El caso de Guatemala
Algo distinto ocurre cuando existe un déficit de representatividad de (al menos) una de las partes, como en el caso guatemalteco.
Allí, cuando empezaron las negociaciones, la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG) era una guerrilla débil y aislada de la sociedad. Cada vez que la URNG aludía a la necesidad de cambios de fondo, surgían contradictores que denunciaban que la guerrilla no podía hablar a nombre de otros grupos.
Y estando la guerrilla tan golpeada en lo militar, hubo muchas presiones para optar por una negociación minimalista, de simple desarme, desmovilización y reintegración (DDR). Pero este enfoque conducía inevitablemente a un callejón sin salida. Aunque seriamente debilitada y sin posibilidad alguna de ganar, la URNG mantenía capacidad operativa y causaba daño.
Los empresarios guatemaltecos, en particular, estaban fatigados de los secuestros. Por su parte, los militares no pudieron derrotar a la guerrilla con la estrategia de tierra arrasada entre 1980 y 1983, y tampoco lo lograron con una nueva ofensiva en 1988. Todo esto abrió paso a las negociaciones de paz.
No obstante, las negociaciones no fueron fáciles: al cabo de varias décadas en el monte y sin haber sido doblegada, la URNG era reacia a aceptar un simple proceso de DDR. El dilema del proceso de paz era: ¿cómo negociar algo más que un DDR con una guerrilla tan débil y poco representativa como la URNG?
La respuesta se halló al involucrar a la sociedad civil. Ésta podía contribuir con sus insumos a dar forma a los acuerdos y a legitimarlos. La iniciativa más importante a este respecto fue la Asamblea de la Sociedad Civil (ASC) creada en 1994, que sometió numerosas propuestas no vinculantes a la mesa de negociaciones. La ASC permitió que se negociaran acuerdos de paz amplios y variados en Guatemala, a pesar de que la URNG era una guerrilla de poca monta.
El caso guatemalteco sirve como punto de referencia para Colombia. Las FARC no están tan debilitadas en lo militar como algunos quisieran creer, pero se asemejan a la URNG en materia de aislamiento y falta de representatividad.
Dado el rechazo que sienten muchos colombianos hacia las FARC, uno pensaría que la participación de la sociedad civil podría ser útil para dar contenido y legitimar los acuerdos de paz. En todo caso, no siempre (y no necesariamente) la participación de la sociedad civil contribuye a que las negociaciones de paz lleguen a feliz término, lo que lleva a la siguiente pregunta.
Foto: Santiago Ospina |
Saboteando la paz
- ¿Qué tipos de participación de la sociedad civil contribuyen a que las negociaciones de paz concluyan con éxito?
No toda participación de la sociedad civil en las negociaciones de paz es provechosa. En el caso guatemalteco, por ejemplo, la presencia de distintos sectores sociales en un primer momento contribuyó al proceso, pero después la propia sociedad civil hundió los acuerdos que había ayudado a construir, en el referendo que tuvo lugar en 1999. No explicaré aquí las razones.
También en Colombia se han dado varias marchas por la paz, pero en otras ocasiones la sociedad civil ha sido movilizada para torpedear las negociaciones. Un ejemplo se dio en el año 2000, cuando los grupos paramilitares, algunos ganaderos y empresarios regionales acudieron a la movilización popular para bloquear carreteras y evitar la desmilitarización de cuatro municipios en el Sur de Bolívar, con lo que iba a dar comienzo a las negociaciones del gobierno de Pastrana con el ELN.
El riesgo de que se repita esta historia es alto. Con un país altamente polarizado como el nuestro y líderes políticos abiertamente opuestos al actual proceso de paz, es probable que se promuevan movilizaciones contra la solución negociada del conflicto.
Seguramente dichas movilizaciones utilizarían banderas aparentemente legítimas, como lo es controvertir “la paz a cualquier precio,” o “la impunidad del narcoterrorismo,” pero pueden tener la intención soterrada de sabotear las negociaciones de paz.
Foto: Santiago Ospina |
Complementos: ni sustitutos ni vinculantes
Por eso es importante que el gobierno se anticipe, creando una masa crítica a favor de la salida negociada. Para lograrlo, no debe esforzarse tanto por vender como deseables las concesiones que eventualmente se hagan a las FARC[4]. Lo fundamental es presentar el proceso como una oportunidad para que distintos sectores sociales nutran la agenda con propuestas viables, que eventualmente contribuyan a pactar reformas deseables para la sociedad en su conjunto.
A su vez, la sociedad civil debe tener en claro que sus propuestas pueden servir a manera de complemento, pero jamás de sustituto de la negociación entre el gobierno y la guerrilla. Sería un craso error creer que — dada la ilegitimidad de las FARC — la paz se alcanza simplemente negociando con la sociedad civil o tomando en cuenta sus planteamientos.
Lo urgente por ahora es que las FARC aclaren qué quieren para poner fin al conflicto armado. Si para eso ayudan los insumos de la sociedad civil, ¡bienvenidos!
Pero las propuestas de la sociedad deben mantener un carácter no vinculante, para que el gobierno y la guerrilla juzguen cuáles resultan útiles — entre las miles que se presenten — y cuáles son razonables o se pueden implementar con los escasos recursos disponibles, no solo materiales, sino políticos.
Algunos grupos ganarán con la inclusión de sus propuestas en la agenda de paz, pero muchos otros no. A manera de consuelo para los perdedores, hay que insistir en que la construcción de paz es un proceso complejo y de largo plazo, donde parar la guerra es un punto de partida, más que de llegada.
Por ahora enfoquemos los esfuerzos en detener el desangre de más de cincuenta años. Lo demás puede esperar.
Si se acaba la guerra, muchas reivindicaciones sociales avanzarán más rápidamente. Al menos no podrán ser descalificadas por “hacerle el juego a la subversión”. Y eso ya sería una gran ganancia.
* Profesor Asociado del Departamento de Ciencia Política, Universidad de los Andes.
Acerca del autor
Carlo Nasi
Profesor Asociado Departamento de Ciencia Política, Universidad de los Andes. Las opiniones aquí expresadas no comprometen la posición institucional de la Universidad de los Andes.
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