Política y Gobierno abril 11, 2011

Sin el Estado de Emergencia: una estrategia de adaptación al cambio climático

Por Luis Hernando Barreto

Hay una conexión directa entre la ola invernal y el cambio climático. Por eso, más allá de la segunda "emergencia" que decretó el gobierno y que tumbó la Corte, seguiremos padeciendo los efectos de ese cambio. En vez pues de la respuesta reactiva, necesitamos adoptar una estrategia proactiva, donde los 5,7 billones de pesos que busca el gobierno nos servirán apenas como cuota inicial.

Luis Hernando Barreto Nieto*

Perspectivas inquietantes

La ola invernal que azota a diversos países del mundo, entre ellos a Colombia, se explica por el fenómeno de "La Niña", consecuencia directa del calentamiento global [1]. A diferencia de los períodos secos del fenómeno del "Niño", la nubosidad y la precipitación más intensa caracterizan a "La Niña". Lo preocupante es que la alternación climática de "Los Niños" será más intensa en el futuro.

Un reciente estudio titulado Casualties of Climate Change prevé que como consecuencia del aumento de los gases con efecto invernadero, habrá una mayor variabilidad en las precipitaciones, mayor frecuencia de eventos extremos (como sequías e inundaciones), aumento en el nivel del mar, acidificación del océano y cambios a largo plazo en la temperatura y la precipitación. Esto ocasionará desplazamientos de la población nunca antes vistos, concluye el estudio.

Otro estudio sobre los efectos potenciales del cambio climático en América, sugiere que una duplicación de dióxido de carbono atmosférico, duplicará simultáneamente las áreas afectadas por condiciones muy secas: Los cambios en la distribución de ecosistemas se caracterizarán por la expansión de los desiertos a expensas de los pastizales [2].

Es previsible el efecto negativo que sobre la agricultura mundial y sobre la oferta de alimentos tendrá la intensificación del cambio climático. En este escenario, los países en desarrollo serán los más afectados, porque tienen menos capacidad de adaptación que los países desarrollados [3].

La falta de compromiso de los países industrializados para cumplir el Protocolo de Kioto (1997) en relación con la disminución de los gases con efecto invernadero, así como el rotundo fracaso de la Cumbre de Copenhague el año pasado, son los argumentos políticos que respaldan los escenarios mostrados en estos estudios.

El inverno en Colombia

El actual fenómeno climático de "la Niña" ha tenido consecuencias sin precedentes, como quiera que hasta la fecha ha afectado a casi 2,8 millones de personas pertenecientes a 665 mil hogares; se han perdido 349 vidas humanas y se tiene registrados 69 desaparecidos; 12 mil viviendas totalmente destruidas y 356 mil viviendas averiadas; más de 2.200 colegios y escuelas estropeadas que afectan a 556 mil estudiantes; más de un millón de hectáreas agropecuarias inundadas; 600 mil aves y 115 mil bovinos muertos, y más de 1,4 millones de bovinos desplazados [4].

Estas cifras de pérdidas de vidas humanas y demás daños y destrucciones, son la prueba elocuente de que la institucionalidad colombiana no estaba preparada para afrontar este tipo de calamidades.

Daños repetidos

Este espacio sería insuficiente para enumerar las tragedias que año tras año ocasionan los deslizamientos y las inundaciones propiciadas por la severidad del clima.

Para citar sólo dos casos, que han quedado gravados en la memoria y que sirven para ilustrar cómo en un lapso de 23 años se ha repetido el mismo episodio: el alud que el pasado mes de diciembre sepultó 60 viviendas y produjo 145 desaparecidos en el barrio La Gabriela de Bello (Antioquia), nos recuerda la avalancha en la ladera del cerro Pan de Azúcar que en septiembre de 1987 sepultó a más de 400 personas en el humilde sector de Villatina en Medellín.

La emergencia actual ha llegado hasta el extremo de que un municipio entero, Gramalote, en Norte de Santander, haya tenido que reubicarse completamente hacia un sitio que no le represente amenaza.

Lo cierto es que los asentamientos humanos subnormales alrededor de las zonas altas de las grandes, medianas y pequeñas ciudades y pueblos, son altamente vulnerables por el invierno. La inestabilidad de esas laderas se produce por la filtración de aguas lluvias. Del mismo modo, las riberas de ríos y quebradas, como el Magdalena, Cauca, Atrato y Sinú, entre otros, constituyen las zonas más susceptibles de verse anegadas.

El Estado reactivo

El manejo de lo público en Colombia ha estado fuertemente condicionado por la incertidumbre, lo accidental y lo imprevisto. El presente es inevitable y el futuro viene cargado de infortunadas contingencias. En general esta tradición le ha otorgado un carácter reactivo a la gestión de los gobiernos de turno.

En la presente ola invernal, el gobierno lideró una convocatoria de solidaridad nacional que llamó Colombia Humanitaria y de la cual recolectó más de 137 mil millones de pesos. Así mismo, en diciembre 7 de 2010, el gobierno expidió el decreto 4580 por el cual declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica por 30 días en todo el territorio nacional. El 7 de enero del presente año, el gobierno buscó prorrogar la emergencia mediante el decreto 020.

El primer decreto fue declarado exequible por la Corte Constitucional, en tanto que el segundo resultó inexequible. Esta última sentencia se debe a que los hechos que ocasionaron la segunda declaratoria de emergencia, perfectamente se hubiesen podido atender con las facultades contenidas en el primer decreto de emergencia, habida cuenta de que el gobierno conocía con suficiente anticipación la prolongación de la ola invernal. Ello se tradujo en que los doce decretos expedidos al amparo de la segunda declaratoria quedaron sin piso jurídico.

Cuentas amargas

En el siguiente cuadro se muestran los recursos y los conceptos que el gobierno destinó para la emergencia ocasionada por la ola invernal.

Impacto fiscal de la ola invernal

Estas sumas provendrían de reorientar recursos de los fondos especiales administrados por la Tesorería de la Nación, entre ellos ahorros existentes del Fondo para la Reconstrucción del Eje Cafetero (FOREC); de un impuesto a patrimonios que oscilen entre mil y tres mil millones de pesos, del endeudamiento público, las regalías ahorradas y los subsidios no utilizados de vivienda familiar.

Dichos recursos están alimentando el Fondo de Calamidades, cuya misión es enfrentar la situación coyuntural de desastre, mediante la provisión de atención primaria o básica a las personas afectadas, que incluye soluciones de alojamiento, así como medicamentos, alimentos y menajes.

Por otra parte, los recursos del ahorro de las regalías se están usando para rehabilitar, construir o reconstruir obras de mitigación en los municipios afectados por la ola invernal. Así mismo, el Fondo Nacional de Vivienda financiará proyectos de interés social para los hogares desplazados por la emergencia y también para aquellos que habitan en viviendas ubicadas en zonas "de alto riesgo" y de "alto riesgo no mitigable".

Finalmente, esta emergencia llevó a la creación del Fondo de Adaptación adscrito al Ministerio de Hacienda y cuyo objeto será la recuperación, construcción y reconstrucción de la infraestructura afectada por el fenómeno de "La Niña", como la infraestructura de transporte, telecomunicaciones, ambiente, agricultura, servicios públicos, vivienda, educación, salud y acueductos y alcantarillados. La Corte Constitucional limitó la existencia de este Fondo hasta el 2014.

El patrimonio inicial del Fondo de Adaptación está previsto que provenga de la venta del diez por ciento de las acciones de Ecopetrol, estimadas en 1,5 billones de pesos. Pero el decreto 4820 de 2010 que autorizaba la venta de estas acciones fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, con el argumento de que estos recursos no son una necesidad inmediata, porque están orientados a atender fenómenos estructurales en el mediado y el largo plazo.

En síntesis, el gobierno radicó en la Cámara de Representantes el proyecto de ley 200 de 2011, con el que adiciona el presupuesto de este año por casi 5,7 billones de pesos, para atender la emergencia invernal. Esta cifra representa apenas la cuota inicial del costo de subsanar los daños ocasionados por la actual emergencia invernal durante los próximos años.

El carácter reactivo del Estado colombiano se refleja en la acumulación de enormes obligaciones que son nuevas para el presupuesto general de la Nación, sin que haya claridad sobre las fuentes de recursos para financiarlas.

A los ingentes recursos que demanda sostener el conflicto armado, se adicionan los que se requieren para nivelar los regímenes contributivo y subsidiado, la atención a los desplazados por el conflicto y la futura reparación y restitución de tierras a las víctimas del conflicto armado. Ahora, con la adición presupuestal, comenzaron a incorporarse los recursos que van a demandar los desplazados por el cambio climático.

Una estrategia de adaptación

Las inundaciones y los deslizamientos de tierra son previsibles, más aún cuando es casi una certeza que "los Niños" nos visitarán con mayor frecuencia, producto de la intensificación del cambio climático.

El Protocolo de Kioto concibe la adaptación como "el ajuste en los sistemas naturales o humanos en respuesta a los estímulos climáticos reales o previstos o a sus efectos, que modera el daño o explotan las oportunidades beneficiosas".

Esta concepción de la adaptación debería ser el eje alrededor del cual graviten y se articulen las demás políticas en el Plan Nacional de Desarrollo. Aquí se requiere una postura estratégica del Estado colombiano que recoja el consenso científico existente sobre el problema grave que representa el cambio climático. La desertificación, la disminución de la seguridad alimentaria, la disponibilidad de menos agua dulce y los efectos adversos para la salud humana, son los frentes estratégicos donde será precisa la adaptación.

En paralelo con la atención a estos frentes estratégicos, es urgente cambiar el carácter reactivo del Estado colombiano y pasar a adoptar políticas preventivas. Algunas de ellas podrían ser:

-En primer lugar, hay que reubicar de manera sistemática y ordenada los asentamientos humanos que hoy se encuentran en zonas de riesgo y de alto riesgo no mitigable. Para ello es necesario fortalecer institucional y financieramente al Fondo Nacional de Vivienda -FONVIVIENDA-.

-En segundo lugar, al formular la nueva política de distribución de regalías, debería darse prioridad a la construcción masiva de jarillones y demás obras civiles, que en el futuro permitan retener en su cauce natural los numerosos ríos y quebradas que crecerán con el cambio climático.

-Tercero, rediseñar los planes departamentales de agua con énfasis en la construcción de sistemas de alcantarillado, lo que evitará repetir la escena dolorosa de los hogares enteros que huyen de sus pueblos anegados.

La actual ola invernal ya demandó una cuota inicial por 5,7 billones de pesos -lo que además podría resultar insuficiente. Hay que tomar este hecho como una campanada de alerta y como apenas una muestra de lo que podría significar el cambio climático hacia el futuro.

Lejos de asumir una postura apocalíptica, es urgente que el gobierno, la Corte Constitucional, el Congreso y la ciudadanía tomen conciencia sobre la gravedad del riesgo que nos ronda, con el ánimo de propiciar una actitud propositiva, proactiva y preventiva. Porque mejor es prevenir que lamentar.

* Ha sido Contralor Delegado para Economía y Finanzas públicas, Director de la Unidad de Desarrollo del Consejo Superior de la Judicatura, Asistente del Confis y Asesor de la Tesorería de la Nación. Economista y Agrologo; Maestrías en Economía y Politología; actual doctorando en estudios políticos y relaciones internacionales.

Notas de pie de página

[1] El calentamiento global se ha debido a que las actividades industriales de nuestra civilización moderna han elevado los niveles atmosféricos de dióxido de carbono de 280 partes por millón a 379 partes por millón en los últimos 150 años. Ver: Global Climate Change

[2] Ver: Potenciales efectos del cambio climático en zonas templadas de América del Norte y del Sur.

[3] Ver: Potential impact of climate change on world food supply

[4] Ver: Colombia Humanitaria