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Sigue el “choque de trenes” por las mega-pensiones

Escrito por Luis Hernando Barreto
Sala plena de la Corte Constitucional.

Sala plena de la Corte Constitucional.

Luis Hernando BarretoAunque la Corte Constitucional estipuló el tope de las pensiones en 25 salarios mínimos, el Consejo de Estado insiste en desconocer estas sentencias. Un análisis de las “leguleyadas”, costosas y en beneficio propio de los magistrados del alto tribunal.

Luis Hernando Barreto Nieto*

El tope legal

El tope a las mega-pensiones no se lo inventó la Corte Constitucional en mayo de 2013, cuando produjo la Sentencia C-258-13 que, entre otras decisiones, reiteró la limitación del valor máximo de toda mesada pensional mensual a 25 salarios mínimos.

La legislación colombiana siempre ha establecido un límite en materia pensional:

  • La Ley 4 de 1976 fijó un tope de 22 salarios mínimos mensuales para todas las pensiones.
  • La Ley 71 de 1988 redujo el límite a 15 salarios mínimos mensuales para todos los funcionarios públicos, excluyendo convenciones colectivas, pactos colectivos y laudos arbitrales.
  • La Ley 100 de 1993, en el parágrafo 3 del artículo 18, estableció que el monto de la pensión no puede superar los 20 salarios mínimos, cuando el gobierno limite la base de cotización a estos 20 salarios.
  • La Ley 797 de 2003 aumentó el tope de la Ley 100 a 25 salarios mínimos.
  • El Acto Legislativo 1 de 2005 elevó a rango constitucional el tope de 25 salarios mínimos ya establecido en la Ley 797 de 2003.

Sin embargo, el régimen especial de pensiones para los congresistas que surgió del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 y la posterior (y dudosa) derivación que de allí se produjo para los magistrados de las altas Cortes (artículo 28, Decreto 104 de 1994), no dejan claro si estas pensiones tienen un límite superior.

En armonía con ese silencio legislativo, el artículo 35 de la Ley 100 de 1993 dispuso que las pensiones reconocidas después de la vigencia de la Ley 4 de 1992 no estarán sujetas al límite establecido por el artículo 2 de la Ley 71 de 1988, que a su vez fue modificado por el artículo 18 de la Ley 100, como ya se mostró.

La posición de la Corte

Audiencia del Consejo de Estado.
Audiencia del Consejo de Estado.
Foto: Consejo de Estado

Si bien todo indicaba que las mega-pensiones quedarían ilimitadas por obra y gracia de la eficaz labor legislativa, surgió la Sentencia C-089 de 1997 que le puso una cortapisa a este desafuero y estableció que “la sola existencia de un régimen especial no implica que las mesadas pensionales adquiridas bajo su amparo queden automáticamente excluidas de los topes consagrados en las normas generales”.

Al parecer los magistrados del Consejo de Estado han actuado más como partes interesadas que como jueces

En la jurisprudencia producida en 1997, la Corte justificó los topes a las pensiones privilegiadas con dos criterios irrefutables:

  • En términos de equidad, la Sentencia C-089 de 1997 argumentó que “si se perpetúa un tratamiento inequitativo y menos favorable para un grupo determinado de trabajadores, frente al que se otorga a la generalidad del sector, y que el tratamiento dispar no es razonable, se configuraría un trato discriminatorio en abierta contradicción con el artículo 13 de la Carta”.
  • En términos de solidaridad y sostenibilidad de los recursos públicos, la Sentencia C-155 de 1997 fijó el criterio de que “al establecer unos topes máximos a la mesada pensional, el legislador protege los recursos existentes para el pago de las pensiones, a fin de asignarlos preferencialmente a aquellos que se encuentran en una escala económica inferior”.

En resumen, lo que hizo la Sentencia C-258 de 2013 fue exigir el cumplimiento del tope máximo permitido para las mega-pensiones, que ya era cosa juzgada por la misma Corte Constitucional desde 1997.

Esta exigencia fue generosa al ordenar su aplicación automática para todas las pensiones utilizando el actual tope vigente de 25 salarios mínimos, a pesar de que muchas de las mega-pensiones se causaron bajo normas con topes máximos de 15, 20 y 22 salarios mínimos.  

La posición del Consejo de Estado

La sección primera del Consejo de Estado produjo recientemente la última de varias sentencias de tutela (expediente 2013-4281-01) en las que no reconoce la jurisprudencia de la Corte Constitucional en la materia.

La sección primera del Consejo fundamenta su decisión en una sentencia previa de la sección quinta del mismo Consejo según la cual “en ningún caso, la legislación nueva y mucho menos una sentencia general, puede modificar situaciones consolidadas ni derechos adquiridos”.

Los magistrados se apoyan también en una sentencia de la sección segunda del propio Consejo a cuyo tenor el tope “debe aplicarse respetando la fecha de vigencia de la norma constitucional, es decir, a las pensiones causadas a partir del 31 de julio de 2010, debiendo en consecuencia respetarse el derecho adquirido de quienes obtuvieron su pensión sin límite de cuantía por haberse causado antes de esa fecha”.

En consecuencia, para el Consejo de Estado el tope a las mega-pensiones nació a la vida jurídica con el acto legislativo 1 de 2005, y si admite que el tope existía antes no acepta que este aplicaba para las mega-pensiones.

Por esta razón considera el Consejo que la Sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional no es aplicable a las pensiones causadas, reconocidas y liquidadas antes del 31 de julio de 2010, porque según el Consejo, estas gozan de derechos adquiridos.

Esta posición del Consejo de Estado contrasta con el espíritu de la exposición de motivos del proyecto de acto legislativo 34 de 2004 de la Cámara (gaceta 385 de 2004), que luego fue sancionado como acto legislativo 1 de 2005:

“No es justo que los colombianos con el pago de impuestos crecientes y/o con sus cotizaciones financien el que algunas personas puedan pensionarse con edades y tiempos de cotización inferiores… (quienes) terminan recibiendo pensiones superiores a las del resto de los colombianos, con montos mayores a los 25 salarios mínimos que es el tope de pensión que señala la ley, sin que en la mayoría de los casos hayan realizado cotización alguna, lo que implica cuantiosos subsidios”.

Si bien es cierto que la Constitución establece que en materia de pensiones se respetarán los derechos adquiridos, no es menos cierto que a estos derechos se accede con arreglo a la ley (artículo 48).

Si hay alguna incompatibilidad entre la ley (negación al tope de las mega-pensiones) y la Constitución (artículo 13, derecho a la igualdad), el artículo 4 de la Carta ordena aplicar las disposiciones constitucionales que para este caso son las providencias reiteradas de la Corte Constitucional (las de 1997 y la de 2013).

¿Proceso administrativo?

Palacio de Justicia en el centro de Bogotá.
Palacio de Justicia en el centro de Bogotá.
Foto: Iván Erre Jota

Adicionalmente, el Consejo de Estado consideró que el mecanismo de revisión administrativa que la Corte Constitucional estableció aplicar únicamente para las pensiones obtenidas con abuso del derecho o con fraude a la ley, también debe aplicarse a las mega-pensiones adquiridas de manera legitima y legal. Esto contraría la decisión de la Corte en el sentido de que para estas últimas solo cabe el reajuste automático al tope de 25 salarios mínimos.

El carácter automático del ajuste se explica porque el tope no se estaba aplicando, a pesar de lo ordenado por la Corte desde 1997 y lo aprobado en la reforma constitucional de 2005.

Con esta interpretación, el Consejo de Estado no reconoce que el ajuste automático de las mega-pensiones constituye apenas un acto de ejecución de una sentencia judicial proferida por la Corte Constitucional. Y esta acción no está sometida a ningún tipo de control de legalidad ante el Consejo de Estado, ni mucho menos a una acción judicial ordinaria (artículo 75, Ley 1437 de 2011).  

En otras palabras, la revisión administrativa propuesta por el Consejo de Estado para decidir si procede o no el ajuste de la mega-pensiones es una forma de revivir las tutelas  contra fallos judiciales por violación del debido proceso, desconociendo el principio de cosa juzgada que por supuesto no se discute para los fallos de la  Corte Constitucional desde 1997.

El “choque de trenes”

Al parecer los magistrados del Consejo de Estado han actuado más como partes interesadas que como jueces, ya que algunas de las tutelas donde actuaron como ponentes fueron interpuestas por exmagistrados compañeros de esa misma alta corte.  

El deplorable espectáculo acentúa la pérdida de confianza de la ciudadanía en las instituciones de justicia.

Este presunto conflicto de intereses ocasiona el “choque de trenes” entre las altas cortes, donde la majestad de la justicia es la gran perdedora, debido a que el deplorable espectáculo acentúa la pérdida de confianza de la ciudadanía en las instituciones de justicia.

Las pugnas entre las altas cortes revelan que simplemente no funciona el foro natural para la discusión y coordinación de estos asuntos en la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial.

El celo por la supremacía de las providencias hace que cada una de las Cortes se considere un órgano límite, sin la obligación de obedecer y acatar las decisiones judiciales que produzca la última instancia de cierre constitucional.

Es urgente una reforma para que la Corte Constitucional ocupe el nivel jerárquico más alto de la justicia y sea la instancia de cierre de todas las jurisdicciones, y para que sus decisiones tengan de verdad el carácter de cosa juzgada, en contra de las cuales no proceda recurso alguno.

Economista, agrólogo, politólogo y candidato a doctor en estudios políticos y relaciones internacionales.

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