Explicación precisa y comprensible de la idea del ministro Carrasquilla y de cuáles serían sus efectos sobre el fisco, sobre la actividad económica y –en especial- sobre la distribución del ingreso en Colombia.
Daniel Wills*
Inequidad, impuestos y subsidios
La desigualdad en Colombia es vergonzosamente alta y esto se debe en buena medida a nuestro deficiente sistema de ingresos y transferencias fiscales.
Para ilustrar el punto, traigo a colación un informe de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) donde consta el valor del coeficiente Gini – una medida sumaria de la desigualdad que va de un máximo de 1,0 a un mínimo de 0,0- calculado antes y después de que los hogares paguen impuestos y reciban subsidios o transferencias del gobierno en distintos países del mundo.
El estudio encuentra, por ejemplo, que el coeficiente Gini en el Reino Unido antes de pagar impuestos y recibir subsidios es 0,5, pero el sistema fiscal disminuye la desigualdad y el Gini después de pagar ingresos y recibir subsidios desciende a 0,3.
Antes de que el gobierno redistribuya, el índice de desigualdad en Colombia es 0, 58 -un poco mayor que el del Reino Unido-. Sin embargo, después de impuestos, subsidios y transferencias, la desigualdad disminuye apenas a 0,52, un valor sustancialmente más alto que el 0,3 del Reino Unido. También es bueno recordar que el país de Margaret Thatcher no es precisamente “socialista” o que sus políticas sean tan redistributivas como lo son en países como Francia, Suecia o Dinamarca.
Las cifras anteriores dejan claro que el sistema tributario de Colombia necesita de reformas para hacerlo mucho más progresivo.
Puede leer: ¿Qué tanta desigualdad hay realmente en Colombia?
Propuesta todavía vaga
 Impuestos. Foto: Urna de Cristal |
En ese contexto, el ministro de hacienda, Alberto Carrasquilla, viene proponiendo una reforma tributaria “estructural” que incluiría el cobro de IVA a los productos que hoy están exentos (en particular los de la canasta familiar) y devolverles esa contribución a los hogares más pobres. ¿Sería buena esta medida?
Mucho se ha debatido sobre los aspectos prácticos de la propuesta del ministro Carrasquilla. Sus detractores dicen que los hogares pobres viven al día y no pueden esperar a que el gobierno les devuelva su dinero. Los más optimistas sostienen que el gobierno tiene los mecanismos para identificar bien a los hogares pobres sin que nadie se cuele y que incluso la devolución podría hacerse en el momento mismo de la compra.
Lo cierto es que ni el ministro ni el gobierno han dado detalles sobre cómo se hará la devolución y el diablo va a estar en los detalles.
Dos opciones
Voy a montarme por ahora en el bando optimista y pasaré a discutir los efectos que tendría la medida sobre la economía y sobre la desigualdad bajo el supuesto de que ella se diseñe, se ejecute y se focalice, digamos, decentemente (quiero decir que la proporción de colados en el nuevo sistema sea menor que la de evasores del sistema que tenemos hoy).
Antes de que el gobierno redistribuya, el índice de desigualdad en Colombia es 0, 58 después de impuestos, subsidios y transferencias, la desigualdad disminuye apenas a 0,52.
Aun si la ejecución fuera perfecta, no es obvio que la medida sea deseable porque hay una alternativa: aumentar la tarifa del impuesto de renta a personas naturales o a las empresas, y utilizar esos recursos para distribuir subsidios usando el mismo mecanismo de implementación.
El gran dilema del IVA
El impuesto al valor agregado ha jugado un papel importante en el recaudo fiscal de los países de ingreso medio como Colombia. Para 2009, el IVA y los impuestos al consumo representaban cerca del 50 del ciento del recaudo en países en desarrollo.
El atractivo principal del IVA para los encargados de financiar al gobierno, consiste por supuesto en que es difícil evadirlo: cada comerciante que paga IVA puede deducir de su base tributaria los pagos de IVA hechos por sus proveedores. Por tanto, si se hace una buena fiscalización al final de la cadena, los propios comerciantes tienen incentivos para exigir el pago de IVA por parte de sus proveedores, estos últimos a los suyos, y así sucesivamente.
La mayor desventaja del IVA consiste en que (a diferencia del impuesto de renta) si se utiliza como herramienta para redistribuir el ingreso, inevitablemente tendrá efectos nocivos sobre la actividad económica. Para que el sistema fuera más distributivo, parecería lógico cobrar el IVA sobre bienes de lujo como relojes costosos, teatros en casa o carros de alta gama, y eximir los bienes de consumo básico como la leche, los huevos y el pan.
Pero aquí está el problema: nadie necesita realmente un reloj costoso o un carro de gama alta, y si su precio aumenta 19 por ciento por cuenta del IVA, mucha gente dejará sencillamente de comprarlos. Esto nos deja en el peor de los mundos, porque el gobierno recauda menos de lo esperado (ya que las transacciones no tuvieron lugar) y sin embargo afecta las actividades económicas alrededor de, por ejemplo, el sector de carros de lujo. Lo anterior pone en riesgo el empleo de la administradora y las aseadoras de las vitrinas de la marca, el contrato de la empresa transportadora que trae los carros desde los puertos en la costa caribe, etc.
Supongamos ahora que el impuesto se cobra sobre la leche, los huevos, el pan, las arepas, y todos los bienes de la canasta básica. La gente pagará más por su desayuno, pero lo más seguro es que la mayoría de la gente no dejará de desayunar. La ventaja de este segundo escenario es no poner en riesgo los empleos del conductor del camión de la leche, del administrador de la productora de huevos, y muchos otros, porque las ventas de estos productos no disminuyen a raíz del impuesto.
La gran desventaja es evidente: tanto los más ricos como los más pobres desayunan, y todos pagarán impuestos por su desayuno a la misma tasa, afectando mucho más fuertemente el bolsillo de los hogares pobres.
Recapitulando, existe una disyuntiva alrededor de la forma como se cobra el IVA: si se cobra a todos los productos por igual, no nos ayuda a disminuir el nivel escandaloso de desigualdad que tenemos, pero si se excluyen los bienes de consumo básico, afecta la actividad económica y en últimas aumenta el desempleo.
Mejor el otro camino
 Distribución de los ingresos. Foto: Alcaldía de Armenia |
Ante la disyuntiva anterior, varios economistas hemos sugerido que el sistema tributario reduzca su dependencia del IVA y aumente la participación del impuesto de renta.
Nuestro argumento consiste en que el impuesto de renta permite redistribuir sin afectar (mucho) la actividad económica. Es muy raro que una persona pueda darse el lujo de dejar de trabajar, aun si le cobran impuestos por su trabajo. Por eso es poco probable que el impuesto de renta a personas naturales afecte la actividad económica y el empleo.
¿Por qué no usar el impuesto de renta que permite reducir la desigualdad afectando poco la actividad económica? La respuesta es: el impuesto de renta es más fácil de evadir que el IVA.
Pero además, al cobrarse directamente sobre el ingreso, este impuesto permite tasas diferenciadas para ricos y pobres. Por ejemplo en Colombia las personas naturales más ricas pagan 30 por ciento de impuesto de renta y las más pobres pagan 0 por ciento. Notése que, por el contrario, en el caso del IVA la tasa depende del bien a consumir. Si la tasa de impuesto a la leche es baja, lo será tanto para ricos como para pobres.
¿Por qué no usar entonces el impuesto de renta que permite reducir la desigualdad afectando poco la actividad económica? La respuesta también es inmediata: el impuesto de renta es más fácil de evadir que el IVA. Si dejamos de financiar el Estado con IVA y lo hacemos con renta a personas naturales, muy seguramente aumentará la evasión, que por cierto ya se encuentra en niveles muy preocupantes.
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Y sin embargo
Esto nos trae de vuelta a la propuesta del ministro Carrasquilla, y me obliga a ponerme en la posición muy poco popular de defender una idea tan polémica.
Si se logra llevarla a cabo bien, la propuesta nos llevaría al mejor de los mundos. Estaríamos usando un impuesto difícil de evadir, de una manera que afecta poco la actividad económica, y se le estaría cobrando una tasa más baja (de hecho 0 por ciento) a nuestros compatriotas más pobres.
Por supuesto, que la propuesta sea deseable no quiere decir que su desarrollo sea fácil, y efectivamente está llena de retos. Si la devolución no se logra focalizar o se demora mucho en llegar, poco habremos logrado.
Pero mi sugerencia es darle al gobierno la oportunidad para enfrentar esos retos. Hay herramientas (como el Sisbén), y las nuevas tecnologías pueden resultar muy útiles para complementar las herramientas existentes.
Adicionalmente, si la devolución se hace bien, esta alejaría a los consumidores (pobres) de los comercios que evaden el IVA porque perderían su devolución. Tal vez, de papayita, nos ayude a disminuir la evasión.
Pienso que la propuesta es creativa y a pesar de los desafíos de ponerla en marcha, tenemos los medios para que salga muy bien. ¡Demosle la oportunidad!
*Profesor de economía de la Universidad de los Andes.
@danielwillsr
