La disponibilidad de alimentos, el acceso a ellos, su consumo y su aprovechamiento son decisivos para el bienestar y el futuro de Colombia. Este análisis de la situación y de las soluciones novedosas muestra que la seguridad alimentaria no sólo es una obligación del Estado sino un buen negocio para la sociedad y los empresarios.
José Eslava Cobos
Un derecho
El derecho a la alimentación se deriva de los tratados internacionales de derechos humanos, suscritos por el Estado colombiano y, por tanto, tiene fuerza de ley. En cuanto al marco normativo nacional, si bien la Constitución del 91 no consagra éste como un derecho explícito para los ciudadanos, si lo consagra como un derecho para los niños en su artículo 44[1] – además de que Colombia ratificó la Convención sobre los Derechos del Niño mediante Ley 12 de 1991.
Según el artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos "Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez y otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad."
En desarrollo de la Declaración Universal, la ONU ha definido el derecho a la alimentación como "el derecho a tener acceso, de manera regular, permanente y libre, sea directamente, sea mediante compra en dinero, a una alimentación adecuada y suficiente, que corresponda a las tradiciones culturales de la población a que pertenece el consumidor y que garantice una vida psíquica y física, individual y colectiva, libre de angustias, satisfactoria y digna"[2]. Además, el Informe de Desarrollo Humano de 1994 define la seguridad humana en 7 categorías principales: seguridad económica, seguridad alimentaria, seguridad en materia de salud, seguridad ambiental, seguridad personal, seguridad de la comunidad y seguridad política.
Por su parte, los parámetros establecidos por la FAO sobre los cuales se deben regir los Estados para la definición de sus políticas, orientadas a la garantía del derecho a la alimentación son:
- Disponibilidad de alimentos.
- Suficiencia del suministro alimentario en relación con los requerimientos de la población.
- Estabilidad del suministro de un año a otro.
- Autonomía con relación al aporte de los alimentos importados.
- Accesibilidad determinada por la capacidad de compra de los alimentos.
- Equidad determinada por la capacidad de compra de los diferentes estamentos de la población.
Así, la alimentación y nutrición de los colombianos, en especial las de los niños, no son un acto de paternalismo ni una concesión de un gobierno; son una obligación del Estado que debe concretarse en políticas de seguridad alimentaria que abarquen sus diferentes dimensiones, abordando a la vez aspectos de soberanía alimentaria y de desarrollo de negocios pro pobres.
Las tres dimensiones de la seguridad alimentaria
La seguridad alimentaria se define en las tres dimensiones que se describen a continuación: (1) disponibilidad de alimentos; (2) acceso y consumo y (3) aprovechamiento de los alimentos.
1. Disponibilidad. Más allá de la cantidad de hectáreas cultivables, suficientes para la demanda nacional, Colombia es el más extenso de los 5 países que se encuentran sobre la línea ecuatorial y tienen todos los pisos térmicos[3]. Ello representa un conjunto de fortalezas que puede resumirse en:
- 365 días de producción anual.
- Diversidad y exclusividad de productos.
- Diversidad de climas y alturas sobre el nivel del mar.
- Recurso hídrico suficiente.
En este sentido, la disponibilidad de alimentos no debe ser un problema de fondo. Sin embargo, sí se vienen presentando amenazas para esta producción, en particular:
- Cambio en patrones de consumo que llevan a homogenizar la oferta alimentaria, vulnerando culturas y productos tradicionales.
- Pérdida de tierras por desplazamiento y conflicto armado.
- Baja atención en crédito y tecnologías a las pequeñas unidades productivas.
- Cambio de uso del suelo, privilegiando sectores económicos específicos[4] sobre la producción de alimentos.
- Depredación de riquezas ambientales, en especial páramos y bosques, afectando el recurso agua.
La disponibilidad de alimentos es, en todo caso, asegurable con adecuadas políticas de tierras, agraria y ambiental, no sólo para el consumo interno, también para excedentes de exportación.
2. Aprovechamiento. Esta dimensión hace referencia al valor nutricional de los alimentos, esto es, al consumo de los nutrientes requeridos por una persona para su crecimiento y buena salud física y neuronal.
Según los datos disponibles para Bogotá[5], el consumo promedio de productos que alimentan y nutren es de 885 gramos día por persona. Los expertos en nutrición estiman que un consumo adecuado debe ser 1.921 gramos día, lo cual se lograría con aumentos sustanciales en el consumo de frutas, que pasaría de los 47,38 gramos día actuales, a 610 gramos; de hortalizas, pasando de 43,46 a 160 gramos; y de cereales, con un incremento de 325 a 510 gramos diarios.
Aumentar este consumo supone que los alimentos lleguen a los consumidores y que éstos tengan la posibilidad de adquirirlos. Ahora bien, la canasta actual (885 gramos) para una persona, cuesta el 16% de un salario mínimo legal, mientras que el valor por persona de la canasta deseable (1.921 gramos) equivale a 21% de un salario mínimo[6]. Aquí se presenta, sin duda, una dificultad para grandes sectores de población. Y surge la pregunta de si una política o plan alimentario pueden tener un efecto en este valor, de forma que se logre el consumo universal deseable.
3. Acceso y consumo. Esta dimensión se refiere tanto a la localización física de alimentos cerca de las familias consumidoras, como a facilitarles su pago. En esta dimensión hay mucho trabajo por hacer. O, mejor, hay muchas oportunidades para mejorar, a favor de los consumidores y de los pequeños productores y comerciantes.
El abastecimiento es una cadena que une la producción, la transformación, la comercialización y el consumo de los alimentos. Si bien el comportamiento de estos eslabones tiene particularidades en las distintas ciudades, en términos generales Bogotá tipifica el sistema imperante, cuyo diagnóstico particular muestra los siguientes aspectos relevantes:
- El 33% de los alimentos básicos que consume Bogotá provienen de los municipios de la Sabana, esto es, una distancia de 80 kms., mientras que otro 44% viene de los departamentos de Boyacá, Cundinamarca, Meta y Tolima, en un radio de 300 kms.
- La mayoría de esta producción proviene de pequeñas unidades campesinas[7].
- Los pequeños y medianos comerciantes realizan el 78% de la distribución de alimentos en la ciudad, mientras que las cadenas de supermercados e hipermercados realizan el restante 22%.
- Por inestabilidad de ingresos y falta de facilidades de congelación, muchas familias pobres compran a diario, lo cual supone cercanía de la red de abastecimiento a sus viviendas.
- Mientras las grandes cadenas cuentan con información y con capacidad de negociación financiera y logística, los pequeños operadores (productores, transportadores, distribuidores y comerciantes) se caracterizan por una alta dispersión, falta de organización y de conectividad.
- Cada día 26.300 productores entregan 7.600 toneladas[8] de alimentos básicos a 140.000 demandantes finales, de los cuales 135.000 son detallistas, en su mayoría pequeños comercios.
Estas características del sistema imperante se reflejan en un conjunto de ineficiencias o, mejor, de oportunidades de mejoramiento, que se resumen en:
- Mejorar el manejo de alimentos: 22% de la carga son residuos de producto y manipulación.
- Disminuir la movilización de residuos: 9% de la carga termina como residuos de empaque.
- Disminuir la intermediación: en promedio hay 3 intermediarios por cadena logística[9] que no agregan valor y recargan el precio final en un 21%.
- Elevar el impacto de la capacidad instalada en la red de plazas de mercado: en promedio atienden 6 horas por día y distribuyen el 6% del mercado alimentario.
- Disminuir la ineficiencia en el transporte: (a) los vehículos se usan al 48% de su capacidad y (b) predominan los vehículos medianos y pequeños, con fletes de mayor costo.
De manera gruesa, se estima que este conjunto de ineficiencias le cuesta 3,24 billones de pesos anuales a los bogotanos. Así, lograr un sistema eficiente representa que el valor de la actual canasta (885 gramos) disminuya de 16% a 10% de un salario mínimo, y el de la canasta deseable (1.921 gramos) pase de 31% a 21% del mismo salario.
Estrategias novedosas en marcha
En respuesta a la situación esbozada empiezan a ponerse en marcha planes públicos de entes territoriales[10], que intervienen en la cadena de abastecimiento con diferentes énfasis según las características del territorio.
Estos planes o programas se apoyan sobre dos estrategias centrales para lograr eficiencias colectivas en el sistema, privilegiando siempre a sus pequeños operadores (campesinos, tenderos, pequeños comerciantes y similares):
– La primera estrategia es una construcción conceptual y operativa que llamamos "gestión de vecindad". Esto significa promover la organización de un territorio – una vereda, por ejemplo, o una localidad en las zonas urbanas – de manera que los participantes logren economías de escala -en transporte asociado, por ejemplo-; planifiquen ciclos de cosecha; accedan a información y tecnologías de transacción a bajo costo; consoliden ofertas y demandas; y amplíen y diversifiquen la oferta de productos.
Este concepto se operacionaliza a través de las AgroRedes (gestión de vecindad rural) y de las NutriRedes (gestión de vecindad urbana) a través de las cuales se organiza la logística de movilización y distribución de alimentos agregada para muchos operadores y para el conjunto de productos que se producen y consumen.
– La segunda estrategia es la "conectividad entre las redes", tanto en términos de informática como en términos físicos. La conectividad informática se propone que: (a) los participantes en el proceso accedan a la información relevante y (b) que se faciliten las transacciones entre ellos. En efecto, en materia de alimentos es necesario tener conocimiento acerca del futuro del volumen de consumo (a alrededor de 15 años) de los productos que se demandarán en ese periodo; de las calidades demandas, de los precios de referencia, y de las "externalidades" que alteran la demanda. Por otra parte se planteó una herramienta para facilitar las transacciones[11] que permite hacer pedidos agregados, efectuar pagos y, en general evitar la intermediación innecesaria o realizar la transacción directamente entre redes de producción y consumo.
La conectividad física consiste en un conjunto de infraestructuras para la organización y manejo de cargas, desde el nivel veredal -centros de gestión veredal (CGV) – hasta las plazas logísticas urbanas, pasando por grandes nodos logísticos y centros de integración de la producción agroindustrial (CIPA), que se desarrollarán en el tiempo acorde con la consolidación del sistema. Estas infraestructuras no tienen una función comercial, la transacción es entre redes y estas instalaciones son solamente un soporte logístico.
En síntesis, las estrategias operativas apuntan a ofrecer a los pequeños operadores aquellas eficiencias de información, comunicación, transacción, negociación en grupo, agregación de valor y transporte de las cuales carecen y no pueden pagar.
Por dimensiones de la seguridad alimentaria, las estrategias apuntan a:
(1) En disponibilidad:
- Acercar la oferta al mercado y elevar los márgenes de utilidad al prescindir de la intermediación inoficiosa.
- Planear la actividad productiva sobre la base de conocer el mercado actual y futuro.
- Mejorar el ingreso de los campesinos al disminuirles los costos logísticos.
- Crear más empleos rurales al reubicar los procesos de agregación de valor.
(2) En acceso y consumo:
- Adecuar la oferta a la demanda y reducir la intermediación inoficiosa.
- Rebajar los precios para el consumidor.
- Ofrecer alimentos más frescos y de mejor calidad.
- Proteger el empleo urbano al consolidar la red de pequeños comercios de barrio y plazas de mercado.
(3) En aprovechamiento:
- Reorientar la oferta en función de los cambios deseables en materia de dieta alimentaria.
El sistema mejorado tiene impactos positivos sobre el medio ambiente, como decir la reducción de viajes y la disminución o eliminación de residuos. Pero el sistema debe ser complementado con medidas que competen a las autoridades responsables de proteger los recursos hídricos y regular el uso de sustancias químicas; de velar por la seguridad y permanencia de las poblaciones rurales en sus territorios; y de apoyar la agricultura mediante programas de crédito, asistencia técnica y similares.
Así mismo, es claro que por mucho que se logre reducir el valor final al consumidor, el país aún tiene un segmento significativo de población pobre, que seguirá requiriendo por un tiempo de los programas subsidiados de apoyo alimentario.
Por qué una política pública
El abastecimiento se ha dejado en manos de las fuerzas de mercado, de suerte que sus operadores son personas o entidades que actúan como agentes privados.
Sin embargo, el abastecimiento de alimentos es, debe ser, un asunto de carácter público. Primero, porque la protección de los derechos es una obligación del Estado. Segundo, porque la redistribución del ingreso es una de sus funciones esenciales, que aquí se desarrolla tanto al democratizar el acceso a las tecnologías, el crédito y las ventajas de escala, como al evitar las prácticas monopólicas. Tercero, porque se requieren inversiones importantes para uso de un gran número de pequeños productores o abastecedores que individualmente no poseen la capacidad de inversión[12]. Cuarto, porque el sistema constituye una forma de reducir vulnerabilidades funcionales y, por tanto, vulnerabilidades sociales, especialmente de los más pobres. Quinto y no menos importante, porque es preciso garantizar que el sistema de abastecimiento de alimentos sea abierto y permanente: el interés colectivo así lo exige.
Dificultades del sistema mejorado
Las dificultades que se anticipan son sobre todo de carácter cultural. En primer lugar, porque habrá que cambiar el individualismo por una cultura de cooperación y confianza recíproca. En segundo lugar, porque habrá que romper los códigos lingüísticos: para la mayoría de los campesinos y otros pequeños operadores, conceptos como "eficiencia", "logística" o "economías de escala" son sinónimos del "neoliberalismo" al cual deben oponerse; y entre los analistas más ortodoxos, no será fácil desmontar ideas como aquella de que la economía campesina es apta sólo para "lograr la subsistencia del núcleo familiar"[13]. Y en tercer lugar, porque en la cultura predominante en el sector no se valoran la información ni el análisis, no hay "cariño a los datos", como dice Jorge Carulla, y éste es un gran obstáculo para la operación eficiente.
La riqueza colectiva: consumidores y operadores
Una ciudadanía bien alimentada y bien nutrida significaría un gran salto cualitativo para nuestra sociedad. Por ejemplo, para Bogotá se estima que con el 100% de población adecuadamente nutrida, se duplicarían las exportaciones per cápita de la ciudad. En el otro lado de la cadena, el abastecimiento eficiente a las 3 mayores ciudades colombianas puede representar ingresos adicionales, del orden de 700 millones de dólares anuales para los pequeños campesinos de Colombia.
Pero además, ante los hechos nuevos que está viendo el mundo -cambio climático y producción masiva de biocombustibles, entre otros- estamos ante la oportunidad de aprovechar nuestra gran riqueza geográfica -diversidad y localización- para sustituir importaciones actuales, sobre todo granos, y atender demandas de otros países. Ambos enormes mercados potenciales para los millones de pequeños productores colombianos.
* Arquitecto con Maestría en Planeación Urbana Regional.
Notas de pie de página
[1] Son derechos fundamentales de los niños: la vida, la integridad física, la salud y la seguridad social, la alimentación equilibrada, su nombre y nacionalidad, tener una familia y no ser separados de ella, el cuidado y amor, la educación y la cultura, la recreación y la libre expresión de su opinión. Serán protegidos contra toda forma de abandono, violencia física o moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o económica y trabajos riesgosos. Gozarán también de los demás derechos consagrados en la Constitución, en las leyes y en los tratados internacionales ratificados por Colombia (Constitución Nacional, artículo 44).
[2] Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Observación General No. 12. El derecho a una alimentación adecuada. Ordinal 7.
[3] Los otros son Filipinas, Indonesia, Kenia y Malasia.
[4] Es el caso de la minería y los biocombustibles.
[5] UESP – Bogotá sin Hambre. Plan maestro de abastecimiento y seguridad alimentaria de Bogotá, DC. 2004
[6] Valores de 2004.
[7] Como referencia, el tamaño promedio de finca en Cundinamarca es de 0.8 has.
[8] Esta cifra realmente representa el 77% de la canasta básica definida por el ICBF.
[9] Se definieron 9 cadenas logísticas: carne de res; frutas y verduras; papa; leche y derivados; abarrotes; granos; panela; huevos; y carne de pollo.
[10] Bogotá inició la formulación de su plan de abastecimiento en 2002, en desarrollo del mandato del POT. Este esquema ha sido retomado por Medellín en 2006; en 2007 por Caribe sin Hambre, que agrupa los 8 departamentos y 8 ciudades capitales de la Costa Caribe; así como por los departamentos de Boyacá, Casanare, Valle y Huila.
[11] Esta herramienta está disponible para algunos de los planes mencionados. Mayor información en www.alimentabogota.gov.co
[12] Hernando Gómez Buendía. 1994. Pacto colectivo y gobernabilidad de la ciudad colombiana. "Indivisibilidad de la oferta (bienes cuya producción sólo es eficiente en gran escala y que por lo mismo suponen costos fijos muy elevados)". En Revista Foro.
[13] Definición de un dirigente campesino del comité directivo de ANUC, 2005.
