La baja votación en las recientes elecciones locales ha llevado a pensar en la necesidad de una segunda vuelta. Pero esa puede no ser la mejor opción.
Nadia Pérez Guevara*
¿Para qué la segunda vuelta?
El pasado 11 de septiembre, la comisión primera de la Cámara de Representantes aprobó el proyecto de acto legislativo que busca establecer la segunda vuelta para la elección de alcalde mayor de Bogotá, a partir de 2019.
Varios analistas han señalado que la elección por mayoría simple en cargos uninominales tiene efectos sobre dos aspectos importantes del sistema político: la fragmentación de la oferta partidista y, por ende, del voto; y la gobernabilidad, estabilidad y eficacia de los gobiernos.
En América Latina, la segunda vuelta electoral se introdujo en la década de 1990 como un mecanismo para asegurar que el nuevo presidente tenga el apoyo de la mayoría de los votantes, pues antes ellos eran generalmente elegidos por mayoría simple (el que tuviera más votos que sus competidores).
La experiencia latinoamericana muestra que los países con elecciones presidenciales por mayoría simple por lo general son bipartidistas o de partidos hegemónicos. También muestra algunos de los problemas más comunes de este tipo de elecciones, por ejemplo, (1) que un candidato gane por una diferencia mínima, o (2) que candidatos extremistas pero con un amplio rechazo se queden con la presidencia.
Ante los problemas anteriores se han adoptado, sobre todo, dos salidas:
- Introducir modificaciones a la elección por mayoría simple, estableciendo un umbral mínimo de votos para proclamarse ganador (generalmente del 40 por ciento), o de diferencia con el segundo candidato más votado (generalmente del 10 por ciento).
- Establecer la segunda vuelta electoral en el caso de que ningún candidato cumpla los requisitos o de que no alcance la mitad más uno de los votos.
El objetivo en la primera vuelta es descartar los candidatos menos opcionados y echar las bases para las coaliciones de segunda vuelta. Con la segunda vuelta se busca dotar de mayor legitimidad al candidato ganador y al proceso en general, anticipando además la creación de una mayoría suficiente para gobernar. Esto bajo el supuesto —por lo demás razonable— de que un candidato elegido con un porcentaje mínimo de votos inicia su periodo con problemas de legitimidad.
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¿Segunda vuelta para los alcaldes?
 Cámara de Representantes. Foto: Ministerio de Interior |
Pero el debate sobre la construcción de las mayorías y el fortalecimiento de la rama ejecutiva no se ha presentado de la misma manera a la hora de evaluar sus impactos en la elección de cargos subnacionales, básicamente por dos razones: (1) porque una crisis en este nivel de gobierno no pone en peligro la democracia, y (2) porque la doble vuelta implica mayores gastos en elecciones, lo cual no suele gustar a los ciudadanos.
Con el pasar de los años, comenzó a discutirse la segunda vuelta para cargos en los niveles territoriales, sobre todo en países federales y para ciudades de gran población. Allí, la gobernabilidad ha sido la principal razón para adoptarla.
Actualmente Argentina, Brasil y Bolivia cuentan con sistemas de mayorías especiales o de doble vuelta para escoger a algunas de sus autoridades territoriales:
Tabla 1: Tipos de mayoría para la elección de cargos sub-nacionales en América Latina
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País |
Tipo de mayoría |
Cargo |
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Argentina |
Tierra del Fuego y Ciudad de Buenos Aires: 50+1. Chaco y Corrientes: 45 por ciento mínimo de votos o 40 por ciento con 10 por ciento de diferencia. |
Gobernadores de provincia. Alcalde ciudad de Buenos Aires. |
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Brasil |
Municipios con más de 200 mil habitantes: 50+1. (Molina, 2007) |
Gobernadores y alcaldes |
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Bolivia |
50+1 (Ley Nº 026 Ley de 30 de junio De 2010 (Bolivia)) |
Gobernadores |
Una propuesta insistente
El debate sobre la segunda vuelta en Bogotá comenzó con varios intentos fracasados de reforma a la Constitución. Desde 2013 se han presentado los siguientes intentos de reforma promovidos por representantes de distintos partidos políticos:
- 2013. Segunda vuelta para la elección de alcaldes en municipios de más de un millón de habitantes. Iniciativa de varios congresistas en cabeza del senador Juan Lozano del partido de La U. Archivado por vencimiento de términos.
- 2013. Segunda vuelta solo para la elección de alcalde de Bogotá, en cabeza también de Juan Lozano. Archivado en el primer debate.
- 2015. Segunda vuelta para la elección de alcalde de Bogotá, en cabeza de los representantes Clara Rojas y Juan Carlos Losada. Archivado por vencimiento de términos.
- 2016. Segunda vuelta en las elecciones de alcalde de Bogotá, alcaldes municipales y gobernadores departamentales, en cabeza de los representantes a la Cámara por Bogotá. Archivado por vencimiento de términos.
- 2017. Segunda vuelta para la elección de alcalde de Bogotá, municipios con población mayor a 500.000 habitantes y gobernadores departamentales. Presentado por varios congresistas del partido Liberal, el Polo Democrático y la Alianza Verde. Archivado por vencimiento de términos después del segundo debate.
- 2017. Por medio de la cual se modifican los artículos 303, 314 y 323 de la Constitución Política de Colombia. Acumulado en acto legislativo anterior.
Todas las iniciativas apelaron a la necesidad de otorgar mayor gobernabilidad y legitimidad al alcalde mayor, ante la constante disminución de los porcentajes de victoria de los alcaldes desde hace varios periodos. Este argumento también es central en el Acto Legislativo 044 de 2018 que actualmente se discute y que recoge varios de los elementos tratados en el punto anterior, como el de la poca representatividad que tiene el alcalde de Bogotá: los bajos porcentajes de participación en la ciudad y los bajos porcentajes en la votación obtenida por el candidato ganador.
Las iniciativas también coinciden en relacionar la baja representatividad con la flexibilización de requisitos de los mecanismos de democracia directa como la revocatoria del mandato. Según algunos, la revocatoria puede convertirse en un instrumento de “revanchismo” político para provocar inestabilidad en los gobiernos.
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¿De verdad se necesita una segunda vuelta?
 Alcalde de Bogotá, Enrique Peñalosa. Foto: Alcaldía Mayor de Bogotá |
A pesar de lo anterior, debo llamar la atención sobre algunos elementos que deben ser tenidos en cuenta a la hora de decidir si la capital necesita una segunda vuelta. La inestabilidad de los últimos alcaldes se atribuye a su baja votación, pero hay que examinar hasta qué punto esto es cierto.
La inestabilidad del gobierno de Gustavo Petro, por ejemplo, no solo resultó de su bajo porcentaje de votación, sino de su mala relación con el concejo de la ciudad, ya que no contaba con las mayorías necesarias para gobernar. Eso sin mencionar la conflictiva relación con los entes de control y el gobierno nacional.
Por su parte, a pesar de su votación también baja y de las iniciativas de revocatoria temprana, Enrique Peñalosa no ha visto afectada la gobernabilidad, pues cuenta con una robusta mayoría en el concejo.
Por lo demás, afirmar que un alcalde es ilegítimo porque se elige con un bajo porcentaje es no tener en cuenta que en Colombia el voto no es obligatorio y que la media de participación es del 50 por ciento. Por eso alcaldes, gobernadores e incluso presidentes se eligen con porcentajes más bien bajos.
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Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Registraduría Nacional del Estado Civil
Otros dicen que la segunda vuelta es necesaria para evitar la polarización política.
Pero si bien la segunda vuelta busca moderar el sistema, también permite una mayor fragmentación de la oferta partidista, al menos en la primera vuelta. La dispersión puede ser mayor porque el umbral en esta primera vuelta es más bajo y hay, además, el incentivo para que aparezcan candidatos que entrarían en competencia solo para estar en condiciones de hacer chantaje a la hora de negociar coaliciones para la segunda vuelta.
Cuanto más fragmentada la oferta, más fragmentada la votación y, por lo tanto, más imprevisibles los resultados.
A esto se suma la vigencia del Estatuto de la Oposición, no solo frente a las posibilidades para el candidato perdedor, sino la forma como se daría la declaratoria de los partidos como bancada de gobierno, independientes, o de oposición y su relación con las coaliciones construidas para la segunda vuelta.
¿Qué necesita Bogotá?
En este contexto, si las preocupaciones principales son la gobernabilidad y estabilidad de la ciudad, tal como afirma la representante Juanita Goebertus, resultaría mejor pensar en un sistema de mayoría simple modificada o especial, que establezca un umbral mínimo de votos y de diferencia como en el caso argentino.
Lo anterior tendría dos efectos importantes:
- Que participen candidatos más fuertes que aglutinen más intereses (de paso moderando el sistema) y así evitar las posibles desviaciones que presenta la segunda vuelta en caso de no alcanzar la mayoría absoluta;
- Ahorrar costos financieros (uno de los principales argumentos de los detractores del proyecto) y políticos, pues se reducirían la incertidumbre sobre los resultados y el desgaste ciudadano por tener que salir a votar de nuevo.
A pesar de las bondades del proyecto de establecer la doble vuelta para elegir al alcalde o alcaldesa de Bogotá y del consenso que parece existir entre los políticos y los académicos, aún queda una de las pruebas más duras: pasar los debates en un contexto tan cambiante como el del Congreso.
*Politóloga de la Universidad Nacional y profesora de la Universidad Javeriana.
