Salvo al prohibir la reelección (con argumentos falaces), la reforma al equilibrio de poderes no cambió el equilibrio de poderes. Explicación y balance de los cambios que introdujo la reforma en el funcionamiento de la rama judicial y del sistema político.
Jorge Iván Cuervo R.*
La reforma
Esta semana la plenaria del Senado aprobó el texto definitivo de la llamada “reforma al equilibrio de poderes” que había propuesto el gobierno Santos. Y sin embargo la reforma no resuelve el desequilibrio institucional que se supone debía corregir.
La razón invocada para proponer la reforma – sin mayor evidencia empírica- fue la alteración del equilibrio implícito en la Constitución de 1991 que habría provocado la reelección presidencial, de suerte que al eliminarla volveríamos al estado anterior.
Sin embargo la reforma abordó otros temas que poco o nada tienen que ver con el equilibrio entre instituciones, como la ineficacia de la Comisión de Acusaciones o la intrascendencia del Consejo Superior de la Judicatura.
En su versión final, la reforma introdujo varias innovaciones de importancia:
- Eliminó la reelección, tanto para el Presidente de la República como para el Procurador General de la Nación y el Defensor del Pueblo (estas últimas no estaban expresamente prohibidas).
- Eliminó la Comisión de Investigación y Acusaciones de la Cámara de Representantes,
- Adoptó un nuevo diseño de gobierno y administración de la rama judicial, y
- Eliminó el Consejo Superior de la Judicatura.
Se trata de reformas que en principio son necesarias y cuya efectividad deberá juzgarse a la luz de sus resultados pero, salvo la supresión de la reelección, no tienen relación alguna con el equilibrio entre poderes.
A lo anterior, se añadió una pequeña e improvisada reforma política, ajena a la idea original del proyecto, donde quedaron por fuera los grandes temas que fueron ventilados en algún momento del trámite del proyecto (por ejemplo la lista cerrada o la revisión de la circunscripción nacional para el Senado).
El articulito
Cuando se aprobó la reforma constitucional para permitir la reelección del presidente Uribe no se produjo el necesario debate sobre la conveniencia o inconveniencia de permitir la reelección de mandatarios (presidente, gobernadores y alcaldes) como un incentivo al buen gobierno durante su primer período.
 Sesión de la Corte Constitucional. Foto: Corte Constitucional de Colombia |
Ahora se descarta la reelección por no hacer parte de la tradición política de Colombia -una explicación sin mayor validez- y porque se altera las reglas del juego, como si esto no pudiera corregirse con un severo estatuto de la oposición que el Congreso no ha querido aprobar, o inclusive congelando los poderes de designación del gobernante en su segundo período.
No, se adujo que era inconveniente y que lo mejor era suprimirla de un tajo y, de paso, extender la prohibición a otros altos funcionarios. Eso sí: no se prohíbe la reelección de los congresistas, diputados, concejales y ediles.
Eso sí: no se prohíbe la reelección de los congresistas, diputados, concejales y ediles.
¿De cuándo acá la reelección, aceptada en casi todos los sistemas democráticos, se volvió el origen de todos nuestros males? ¿Y por qué es mala para cargos uninominales y buena para corporaciones?
De cualquier manera la reforma ya es un hecho, aunque este último aspecto hubiera justificado por sí sólo el esfuerzo, pues sí parece apuntar al reequilibrio institucional.
Impunidad de los altos funcionarios
La Comisión de Investigación y Acusaciones no pudo concretar una sola acusación ante el Senado en su historia, motivo por el cual los altos funcionarios del Estado gozaban en la práctica de impunidad penal y disciplinaria. Y esto era un desequilibrio, pero no entre los poderes del Estado, sino entre los altos funcionarios oficiales y el común de los mortales.
Esto era un desequilibrio, pero no entre los poderes del Estado, sino entre los altos funcionarios oficiales y el común de los mortales.
La nueva Comisión de Aforados, integrada por cinco miembros elegidos por el Congreso en pleno de listas que conforma el Consejo de Gobierno Judicial, acusará ante el Senado a estos altos funcionarios por faltas disciplinarias y ante la Corte Suprema de Justicia por delitos.
La Comisión promete convertirse en una verdadera talanquera contra la impunidad en el ejercicio de los cargos públicos. Que el gobierno no pueda intervenir en su integración ni en su funcionamiento, es una señal de independencia y autonomía que debe materializarse en hechos concretos.
Situaciones como las del magistrado Pretelt, aferrado a su cargo en detrimento de la integridad de la institución, no pueden repetirse.
Corporativismo judicial
El Consejo Superior de la Judicatura no cumplió con las expectativas de gerencia autónoma de la rama judicial que predicó la Constitución de 1991. Nunca pudo definir verdaderas políticas judiciales y la excusa de su ineficiencia siempre fue atribuida a la falta de presupuesto, sin mayor evidencia Los planes sectoriales nunca lograron ser esa hoja de ruta estratégica de la administración de justicia, y buena parte de los problemas del funcionamiento de la rama judicial se originan en la inexistencia de políticas públicas judiciales: A esto se suma:
- Unos magistrados de la Sala Administrativa sin representatividad y sin experiencia en el diseño y ejecución de políticas judiciales que no pudieron resolver los cuatro males de la administración de justicia: problemas de acceso, congestión, morosidad en los términos procesales y falta de efectividad de las sentencias judiciales.
- Una Sala Disciplinaria que fue cooptada por el sistema político, en una suerte de alianza entre el Ejecutivo y el Congreso para nombrar personas de dudosa reputación y oscuro proceder que acabaron por ahondar el desprestigio de la rama judicial ante la ciudadanía, y terminaron justificando esta reforma judicial.
En la nueva composición del Consejo de Gobierno Judicial hay una sobrerrepresentación de las Altas Cortes, y poca representación de jueces y magistrados de los tribunales y empleados de la rama judicial de las distintas jurisdicciones.
Así mismo, no obstante las advertencias sobre el aumento del corporativismo judicial – un premio que la rama judicial no merecía-, la reforma no incluyó actores ajenos a la rama, so pretexto de no vulnerar el principio de autonomía e independencia judiciales. Y sin embargo, este principio no se ve socavado por la presencia de terceros porque la definición de las políticas judiciales debe hacerla el Estado en su conjunto, en lo posible con participación de la sociedad.
Fue la idea que en un principio alentó el ex ministro de la presidencia, Néstor Humberto Martínez y que al final descalificó con voces destempladas y una falta de rigor conceptual que sorprendió a propios y extraños. El incidente que hizo cambiar de opinión al exministro sería el de un posible acuerdo con el presidente de la Corte Suprema de Justicia para una eventual candidatura suya a la Fiscalía General de la Nación, una mala jugada que ensució el trámite de la reforma.
Los jueces deben tener toda la autonomía en sus despachos y procesos, pero en la definición de las políticas judiciales deben estar acompañados por expertos y otros actores por fuera de la rama judicial.
De otro lado, en buena hora la reforma introdujo restricciones al principio de cooptación, adoptando el concurso público para conformar las listas, y la prohibición de nombramiento, postulación y contratación de familiares cercanos a quienes los hayan postulado, para evitar el carrusel y la mala práctica del tú me nombras yo te nombro. Estas medidas pueden ayudar a elevar a rango constitucional la integridad ética de los funcionarios.
Los jueces deben tener toda la autonomía en sus despachos y procesos, pero en la definición de las políticas judiciales deben estar acompañados por expertos.
Fue también un acierto el suprimir algunas de las facultades de designación de las Altas Cortes para Procurador y Contralor para evitar el clientelismo judicial, al igual que establecer un año de inhabilidad para para pasar de una Corte a otra, o de una Corte a una corporación de elección popular. Es más: el ideal habría sido prohibirlo de manera permanente.
La Comisión Nacional de Disciplina Judicial se encargará de disciplinar a funcionarios judiciales (magistrados de tribunales y jueces, y empleados de la rama judicial: secretarios, sustanciadores, oficiales mayores, señora de los tintos, etc.), con la desventaja de que el presidente de la República intervendrá en la conformación de las ternas para la elección, por parte del Congreso, de tres de los siete miembros.
Esta última medida es inconveniente, pues puede reproducir los vicios de captura por parte del sistema político que ingenuamente se cree neutralizado al prohibirles expresamente la competencia para conocer de tutelas, lo cual seguramente no pasará el juicio de constitucionalidad.
Grave sí, que se haya atribuido a la Corte Constitucional la competencia para dirimir conflictos entre las jurisdicciones, porque no es de la esencia de un tribunal constitucional y supone una carga laboral adicional y una polémica cuando se trate de dirimir conflictos entre la justicia ordinaria y la penal militar.
Garantías para la oposición
Una de las reformas más interesantes fue la de crear un cupo en el Senado, la Asamblea departamental o el Concejo municipal al segundo candidato en votos en las elecciones respectivas para presidente, gobernador o alcalde. Esto puede fortalecer a un partido no mayoritario aunque no implica garantía de que el cupo sea para la oposición al gobernante triunfador.
 Palacio de Justicia en la Plaza de Bolívar de Bogotá. Foto: Iván Erre Jota |
También resultan interesantes la elevación a rango constitucional de la llamada silla vacía la prohibición de las suplencias -por enésima vez-, y la posibilidad de aumentar la participación de la mujer en la conformación de las listas de os partidos.
La elección de contralores departamentales, municipales y distritales por la respectiva corporación es un triunfo de las maquinarias regionales para seguir en el festín de los recursos públicos locales, pero no había capital político para tanto.
Las tres grandes reformas señaladas arriba son el plato fuerte del Acto Legislativo que acaba de aprobar el Congreso. Habrá que esperar para ver los cambios efectivos, tanto en la conformación como en el funcionamiento de la rama judicial y del sistema político para saber si se trató de un parto de los montes o de una reforma sustancial, necesaria y adecuada.
* Profesor e investigador de la Universidad Externado de Colombia, columnista y autor de numerosas publicaciones.
