Era una de las iniciativas más importantes del gobierno, y sin embargo se cayó por vicios de procedimiento. Aunque vuelvan a aprobarla- lo que no es fácil-, esta Ley no alcanzaría para despejar la situación fiscal del país*.
Julián Arévalo* – Andrea García**
La ley que no fue
El pasado 16 de octubre la Corte Constitucional tumbó la Ley de Financiamiento que había presentado el gobierno y estableció un plazo de un poco más de dos meses para que sea tramitada una nueva. Como era de esperarse, esta noticia alborotó el escenario económico y suscitó una discusión política de difíciles consecuencias para el gobierno.
La Ley de Financiamiento fue la gran apuesta de la administración de Iván Duque en 2018 para ajustar el Presupuesto General de la Nación, cumplir con las obligaciones estatales y garantizar la sostenibilidad fiscal del país.
Después de largos debates en el Congreso y de haber eliminado muchos artículos de la propuesta original, el texto aprobado no dejó de crear controversia. Entre los puntos más polémicos de la Ley estaban:
- Las tasas diferenciales en el impuesto de renta para personas naturales,
- El impuesto a patrimonios que superen los 5.000 millones de pesos,
- El cambio del régimen monofásico a plurifásico del IVA a las bebidas azucaradas y la cerveza, y
- La sobretasa del 4 por ciento para el sector financiero.
La Ley esperaba alcanzar (en 2019) un recaudo de 7,13 billones de pesos. Pero esa cifra no se iba a lograr: en julio de este año, uno de los tributos creados por la Ley, el impuesto a la compraventa de inmuebles con un valor superior a 918 millones de pesos, apenas había recaudado el 2 por ciento de lo presupuestado.
Por su parte, el impuesto al patrimonio llevaba un cumplimiento de apenas 23 por ciento, de modo que entidades como Fedesarrollo habían opinado que la Ley llegara a recaudar apenas cerca de 5 billones. Y se esperaba que esta cifra disminuyera a partir de 2020 como resultado del ajuste en el impuesto a la renta.
Dicho de otro modo, los ingresos proyectados con la Ley no fueron suficientemente altos y el recaudo estará lejos de lo previsto.
Mientras tanto, siguen faltando los recursos necesarios para atender los niveles de gasto que tiene el país: infraestructura, programas sociales, posconflicto y migración venezolana, entre otros renglones de carácter prioritario.
Foto: Secretaría Distrital de Hacienda |
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A repetir la tarea
Ahora el gobierno tiene la obligación de tramitar en muy poco tiempo una nueva ley que elimine las incertidumbres creadas por la caída de la Ley.
Sin embargo, la sentencia de la Corte también le dio un salvavidas al gobierno: la posibilidad de aprobarla nuevamente antes del 31 de diciembre. Con esta decisión se reduce, al menos temporalmente, el peligro de los escenarios fatalistas que había invocado el gobierno.
El presidente anunció que presentaría el mismo texto de la ley que salió del Congreso. No había otra opción y, en efecto, la semana pasada se presentó de nuevo la reforma, aunque con algunas modificaciones menores.
Los ingresos proyectados con la Ley no fueron suficientemente altos y el recaudo estará lejos de lo previsto.
Reabrir la controversia sobre ideas que fueron descartadas en el debate de hace un año habría sido volver a viejas discusiones, probablemente con resultados negativos. Y apostarle a una reforma más ambiciosa, en los tiempos legislativos actuales y con los plazos establecidos por la Corte, era prácticamente condenarla al fracaso.
Por eso el gobierno apostó por la única opción realista. Pero esto no significa que el Congreso vaya a aprobar la misma reforma. Partidos como el Conservador o Cambio Radical han hablado de la importancia de incluir “modificaciones a ciertos aspectos puntuales” e incluir propuestas que “contemplen compromisos serios con las regiones”. Los liberales, por su parte, se reunirán próximamente para adoptar una posición de bancada.
El desgaste de Duque
Sea cual fuere la suerte del nuevo proyecto, el gobierno ha sufrido un profundo desgaste político en el año transcurrido desde el momento de aprobarse la versión inicial. Durante ese lapso, la capacidad de liderazgo del presidente Duque se mostró mucho menor de lo esperado, y conceptos bandera como la “economía naranja” no han despegado sino más bien se han convertido en la caricatura favorita de los críticos del gobierno.
Además, la administración Duque se enfrascó en discusiones que le han quitado legitimidad o que han hecho dudar de sus verdaderas intenciones sobre acabar la polarización o gobernar para todos. Un buen ejemplo fueron las objeciones presentadas a la Ley estatutaria de la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), que también acabaron por caerse, y otro ejemplo es la falta de avances en los proyectos de ley asociados con la consulta anticorrupción.
La falta de resultados concretos en apuestas ambiciosas ha sido evidente, lo cual ha puesto en tela de juicio la capacidad real del Ejecutivo. Paradójicamente, el resultado más importante en el plano legislativo era, justamente, la Ley de Financiamiento.
Foto: Presidencia de la República |
Cumpliendo las promesas de campaña, en esa Ley de Financiamiento se habían incluido beneficios fiscales, se habían aumentado las exenciones y se habían concedido incentivos a las empresas dedicadas a la economía naranja. Todo esto acabó por agravar el desbalance fiscal.
Como si fuera poco, se atravesaron las elecciones regionales, lo que reorganizará las cargas políticas y movilizará a actores y grupos que esperan prebendas a cambio de apoyos. Este será un escenario difícil de manejar que podría llevar a que el gobierno replantee su rechazo a la mal llamada “mermelada”, algo que igual no ha cumplido totalmente.
Además, la reforma plantea un escenario complicado para el gobierno, porque debe poner a figuras como el ministro de Hacienda o la ministra del Interior en la primera línea de defensa del proyecto (algo muy diferente de lo que pasó hace un año). El riesgo de no hacerlo es que, ahí sí, se hagan realidad los fantasmas que se temían si se caía la ley.
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La premisa equivocada
Este gobierno parte del supuesto de que una menor tributación aumenta los niveles de inversión, acelera el crecimiento y produce más empleo en el país. Pero esta premisa ha sido muy controvertida. Por ejemplo, para el ganador del Premio Nobel de Economía 2019, Abhijit Banerjee, la reducción de impuestos como mecanismo creador de inversiones es una leyenda acuñada por las empresas, que en la vida real ahonda las brechas económicas y sociales.
Según el Nobel, para impulsar el crecimiento se necesita “darle dinero a la gente para que lo gaste”, lo cual estimularía la demanda interna, en vez de seguir recortando impuestos para que los que más tienen sigan acumulando.
La reducción de impuestos como mecanismo creador de inversiones es una leyenda acuñada por las empresas.
Por eso, en parte como resultado de las exenciones, el nivel de tributación en Colombia es bastante bajo (una relación recaudo/PIB de alrededor del 14 por ciento) con respecto a los países de la región y los países europeos (que tienen un promedio de 23 y 40 por ciento del PIB respectivamente).
Tampoco es claro que una menor tributación se traduzca en más empleo, como lo demuestra el 10,8 por ciento de desempleo que se registró en agosto en Colombia.
La reforma que necesita el país
Recientemente, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) presentó un informe sobre la situación económica donde valora los esfuerzos de Colombia en materia de crecimiento, pero señala los desafíos en cuanto a calidad de vida de la población.
En el país hace falta una reforma que recorte las exenciones, la dependencia de las industrias extractivas, las necesidades de gasto, las debilidades de la administración tributaria y los niveles de evasión. Esta reforma no solo debería solucionar los problemas de liquidez en el corto plazo, sino ante todo impulsar el crecimiento y promover el bienestar social.
Como han afirmado varios expertos, Colombia sigue en mora de una reforma que sea:
- Estructural (que considere impuestos y subsidios para los hogares y modifique las relaciones laborales),
- Integral (que incluya los impuestos subnacionales), y
- Progresiva (que contribuya a corregir las desigualdades sociales).
La decisión de la Corte pone en aprietos al gobierno. Quedan en duda su capacidad de liderazgo, y también los mecanismos de los cuales dispone para atender sus necesidades de financiamiento. Por eso la única apuesta razonable es volver a tramitar la Ley que ya había sido aprobada, algo nada fácil en esta coyuntura política.
Foto: Empresa de Acueducto de Bogotá |
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Más allá del golpe que recibió el gobierno, el país sigue necesitando una reforma tributaria que corrija los problemas del sistema. Pero lo más probable es que los intereses en juego, los tiempos políticos y otras apuestas importantes del presidente Duque, como la reforma laboral y la reforma pensional, hagan que se perpetúen las exenciones, inequidades, evasión tributaria y otros problemas fiscales que tanto daño le hacen al país.
*Este artículo es parte de la alianza entre Razón Pública y la Facultad de Economía de la Universidad Externado de Colombia. Las opiniones expresadas son responsabilidad de los autores.
**Decano de la Facultad de Economía de la Universidad Externado de Colombia
***Investigadora de la Facultad de Economía de la Universidad Externado de Colombia