Las tensiones entre el gobierno nacional y las entidades territoriales se han agudizado bajo el nuevo Sistema General de Regalías, un serio retroceso para la descentralización, en medio de la desconfianza mutua y de la incertidumbre sobre el uso de los recursos.
Alberto Maldonado Copello *
El nuevo Sistema General de Regalías
Hasta 2011, la mayoría de los recursos de regalías se concentraba en pocos departamentos y municipios del país, que los recibían directamente. Además, se destinaba una pequeña parte al Fondo Nacional de Regalías para financiar proyectos de todas las entidades territoriales.
En 2010 el gobierno nacional presentó al Congreso una propuesta de reforma constitucional. Los principales problemas del sistema existente que señaló la exposición de motivos fueron:
la inequitativa distribución territorial de los recursos;
la insuficiente provisión para ahorro y estabilización;
el impacto insuficiente de las regalías en mejorar las condiciones de vida de la población, reducir la pobreza y aumentar la competitividad territorial.
La propuesta del gobierno, con modificaciones, fue aprobada mediante Acto Legislativo No 5 de 2011 y reglamentada por la ley 1530 de 2012. Esta reforma se creó el Sistema General de Regalías, cambió el sistema de distribución de los recursos para asignarlos a todas las entidades territoriales, estimuló un enfoque de formulación de proyectos regionales y creó los Fondos de Desarrollo Regional y de Compensación Regional.
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Descontentos
En su primer Comité Ejecutivo de Alcaldes de 2013, la Federación Colombiana de Municipios hizo serios reparos al funcionamiento del Sistema General de Regalías, criticó la demora para poner en marcha del sistema — que llevó que durante 2012 prácticamente no hubiera ejecución — y propuso una nueva reforma constitucional que eliminara los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD),i propuesta que se le presentó formalmente al presidente en el Congreso de Municipios de abril, cuando además le pidieron al gobierno “descentralizar el poder”.
Los OCAD
Los Órganos Colegiados de Administración y Decisión son un nombre pomposo y equívoco para designar unos comités donde se sientan representantes del gobierno nacional y de las entidades territoriales para asignar los recursos. El Acto Legislativo No 5 de 2011 creó distintostipos de comités:
Los OCAD para escoger los proyectos prioritarios para ser financiados con recursos directos de las entidades territorialesii.
Los OCAD para definir los programas y/o proyectos en ciencia, tecnología e innovación de los departamentos, municipios y distritosiii.
Los OCAD para proyectos de impacto regional de los departamentos, municipios y distritos, que se financien con los recursos de los Fondos de Desarrollo y de Compensación Regionaliv.
La Constitución establece igualmente que en todos los casos la representación de las entidades territoriales deberá ser mayoritaria con relación a la del gobierno nacional. En la ley 1530 de 2011 se estableció que los OCAD “son los responsables de definir los proyectos de inversión sometidos a su consideración que se financiarán con recursos del Sistema General de Regalías, así como (sic) evaluar, viabilizar (sic), aprobar y priorizar (sic) la conveniencia y oportunidad de financiarlos.”
De acuerdo con el artículo 35 de la ley 1530, las decisiones de los OCAD se adoptan con un mínimo de dos votos favorables; el número máximo de votos es tres, uno por cada nivel de gobierno, y se requiere la presencia de al menos uno de los miembros de cada nivel de gobierno para tomar la decisión.
Sin embargo, posteriormente, en la ley 1606 de 2012 el propio gobierno nacional incorporó un mico: se estableció que los proyectos de inversión de los Fondos de Desarrollo Regional y del Fondo de Ciencia y Tecnología e Innovación y los proyectos con cargo al 60 por ciento del Fondo de Compensación Regional deberán contar para su aprobación y designación con el voto positivo … del gobierno nacional.
Este mico va claramente en contravía de lo dispuesto por la Constitución y ha sido interpretado por las autoridades territoriales como un poder de veto de la Nación.
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Desconfianza mutua
En el Congreso de Alcaldes, el director ejecutivo de la Federación de Municipios pidió un voto de confianza: “De manera que la primera petición que hacemos hoy al Gobierno Nacional, al Congreso de la República, a los Organismos de Control es confianza, el restablecimiento de la confianza, del respeto por el principio de la presunción de buena fe consagrado en nuestro ordenamiento constitucional al que también tienen derecho nuestros alcaldes y alcaldesas”.
A lo cual respondió el Presidente: “Yo confío plenamente en la honestidad de los alcaldes de Colombia”…el mismo presidente que autorizó una reforma sustentada en la desconfianza.
La reforma del sistema de regalías se justificó, en buena parte, por la mala gestión de muchas entidades territoriales, asociada con su baja capacidad institucional y con la corrupción; basta con revisar la exposición de motivos del proyecto de acto legislativo, para encontrar numerosas referencias a las irregularidades y actos de corrupción en las entidades territoriales.
Los altos funcionarios del gobierno nacional siguen señalando estos problemas e insistiendo en que el sistema de decisión de los OCAD (ahora con derecho de veto), busca evitar la destinación de recursos a proyectos “innecesarios”, como la piscina de olas, ejemplo emblemático que se utiliza con insistencia.
AnclaSi el motivo que anima al gobierno nacional es la desconfianza en los gobernadores y alcaldes y su propósito es mejorar la calidad de las decisiones, debería ser coherente y presentar otra reforma constitucional para crear OCAD con derecho a veto, encargados de aprobar los proyectos de inversión de las entidades territoriales financiados con todas las fuentes.
Si se considera que los alcaldes y gobernadores son incapaces y deshonestos para manejar solos los recursos de regalías, es apenas obvio que lo son también para manejar los recursos del Sistema General de Participación (SGP) y sus recursos propios. No es serio concentrarse en una parte de los recursos y dejar el resto en manos de corruptos e incapaces.
Pero más aún, debería crearse un OCAD para cada ministerio y establecimiento público nacional con el fin de aprobar sus proyectos de inversión, con participación de gobernadores y alcaldes y de la sociedad civil, porque los casos de deshonestidad e ineficienciav no solamente afectan a las entidades territoriales.
Pero si efectivamente se confía en la honestidad y capacidad de los alcaldes debería aceptarse la propuesta de eliminar los OCAD.
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Los OCAD en la práctica
El sistema de decisión tripartita tiene el inconveniente de involucrar al Departamento Nacional de Planeación (DNP) y a los ministerios en las decisiones territoriales, diluyendo así las responsabilidades. ¿Quién responde si se aprobó un proyecto inadecuado o indebido?
Se corre el riesgo, además, de que ante las presiones para mostrar ejecución -especialmente en épocas electorales- se relajen las exigencias técnicas y se den instrucciones a los delegados nacionales para que aceleren la aprobación de proyectos.
Los alcaldes y gobernadores, por su parte, se ven restringidos en su capacidad de tomar decisiones autónomas y quedan condicionados al criterio tecnocrático — pero también a los caprichos de decenas de funcionarios medios del DNP y de los ministerios — que han recibido un enorme poder adicional sobre las entidades territoriales.
Sin embargo, no existe todavía un balance documentado y objetivo sobre los resultados de los OCADvi. Dado que son de creación constitucional su eventual supresión o modificación no es inmediata y por tanto seguirán operando durante un buen tiempo.
Entre tanto, convendría que el gobierno nacional y la Federación Colombiana de Municipios realizaran evaluaciones objetivas e independientes del sistema de gestión del SGR, para responder a preguntas como las siguientes:
¿Los proyectos aprobados tienen metas significativas de impacto?
¿Se están formulando buenos proyectos de inversión?
¿Se está apoyando a las entidades territoriales más débiles para mejorar sus capacidades de formulación y ejecución de proyectos?
¿Se está previniendo y controlando la corrupción?
¿Se están respetando las prioridades territoriales?
Impactos esperados
De otra parte, tanto el gobierno nacional como los municipios deberían actuar con mayor transparencia y democracia. El problema de fondo no es la distribución de poder entre los funcionarios nacionales y los territoriales, sino satisfacer de veras las necesidades de la gente, disminuir la pobreza, mejorar la infraestructura, reducir las desigualdades territoriales.
El DNP informa que se han aprobado alrededor de 2.000 proyectos por varios billones de pesos, pero no dice nada sobre los impactos esperados con dichas inversiones, lo cual resulta deplorable. En la página web del DNP no se encuentra actualmente ninguna información sobre impactos y no es posible para un ciudadano o una organización social acceder a los datos de los proyectos de inversión.
Finalmente, las entidades territoriales de acuerdo con el artículo 58 de la ley 1530 de 2012 deben promover la participación ciudadana para el control social de los proyectos de inversión: ¿están haciendo algo serio en sentido?
Esta reforma se creó el Sistema General de Regalías, cambió el sistema de distribución de los recursos para asignarlos a todas las entidades territoriales, estimuló un enfoque de formulación de proyectos regionales y creó los Fondos de Desarrollo Regional y de Compensación Regional.
La autonomía no es solamente para las autoridades territoriales y los funcionarios: también es para la ciudadanía y la sociedad civil organizada.
i “Finalmente, los mandatarios locales solicitaron al Congreso de la República y al Gobierno Nacional una contrarreforma constitucional al SGR que acabe con los órganos colegiados de administración y decisión y restaure la autonomía a las entidades territoriales a través de giros directos, y se acordó firmar un documento con la petición.”
ii En el caso de los departamentos, los OCAD estarán integrados por dos Ministros o sus delegados, el gobernador respectivo o su delegado, y un número representativo de alcaldes. En el caso de los municipios, los OCAD estarán conformados por un delegado del Gobierno Nacional, el gobernador o su delegado y el alcalde. Posteriormente, se delegó en el Departamento Nacional de Planeación la representación del presidente en estos OCAD.
iii Conformado por el Gobierno Nacional — representando por tres Ministros o sus delegados — un representante del Organismo Nacional de Planeación, un representante del Organismo Nacional encargado del manejo de la política pública de ciencia, tecnología e innovación, un Gobernador por cada una de las instancias de planeación regional; cuatro representantes de las universidades públicas y dos de las privadas.
iv Conformados por cuatro Ministros o sus delegados, un representante del Organismo Nacional de Planeación, los gobernadores respectivos o sus delegados y un número representativo de alcaldes.
v Los funcionarios nacionales se quejan de la mala calidad de los proyectos de inversión de las entidades territoriales pero una revisión de los proyectos de las entidades nacionales, incluido el propio DNP, seguramente mostraría enormes deficiencias técnicas.
vi Para la preparación de este artículo se consultaron las páginas de la Federación Colombia de Municipios y del Sistema Nacional de Regalías, pero no fue posible encontrar ningún documento de análisis de los OCAD.
* Economista.