Santos y el Congreso: los logros y los retos para el 2012 - Razón Pública
Inicio TemasPolítica y Gobierno Santos y el Congreso: los logros y los retos para el 2012

Santos y el Congreso: los logros y los retos para el 2012

Escrito por Mónica Pachón
Monica Pachon

Monica Pachon

Daniel QuirogaLa Mesa de Unidad Nacional ha tramitado proyectos trascendentales y es preferible a la tradicional negociación individual con congresistas. Pero también dificulta el trabajo de la oposición y esconde una oposición callada, que se expresa en la abstención y constituye un riesgo real para proyectos cruciales de este año*.

Mónica Pachón Buitrago, Daniel Quiroga Ángel

Balance necesario

El gobierno Santos ha demostrado una gran capacidad para tramitar sus reformas en el Congreso. Medios de comunicación, parlamentarios, miembros del gabinete y el propio presidente han coincidido en calificar como “histórica” la reciente gestión del Legislativo bajo el impulso del gobierno, tanto por la cantidad de leyes aprobadas como por la diversidad y trascendencia de sus materias. Aunque existen reparos sobre el contenido y el alcance de algunas de las reformas, es innegable que se han dado pasos trascendentales hacia la solución de problemas que han aquejado al país durante décadas.

Resulta pues pertinente un balance global de la actividad legislativa durante el primer año y medio de gobierno Santos:

  • ¿Qué tanto se discutieron los proyectos del gobierno y qué tanto éxito tuvieron en su paso por el Congreso?
  • ¿Qué tan disciplinada fue la Unidad Nacional como coalición?
  • ¿Cuáles son los principales retos que el gobierno enfrentará en materia legislativa durante el 2012?

Poder de agenda y eficacia legislativa

El tiempo y la atención consagrados a discutir proyectos del gobierno en las comisiones constitucionales y en las plenarias del Congreso no fueron similares. Como sucede comúnmente en las legislaturas, las comisiones debatieron más proyectos de autoría de los propios congresistas:

  • En las comisiones del Senado, en promedio, un 75,6 por ciento de los proyectos agendados en las órdenes del día [1] correspondieron a iniciativas radicadas por los mismos congresistas.
  • En las sesiones plenarias — donde la cantidad de proyectos es mucho mayor y los tiempos de discusión son reducidos — la situación fue distinta, puesto que el Ejecutivo cuenta con una jurisdicción privilegiada. La mayor parte de la agenda se dedicó a discutir y aprobar los proyectos de iniciativa gubernamental.
  • Del total de proyectos de iniciativa gubernamental que fueron agendados en las plenarias, más del 60 por ciento habían sido originalmente radicados por el gobierno de Uribe al final de su segundo periodo, como se observa en el cuadro siguiente.
  • Se observa también que la proporción de proyectos de autoría directa del gabinete Santos debatidos en el conjunto de los debates del Congreso durante el primer año y medio de gobierno ha sido relativamente reducida.
  • Sin embargo, la eficacia del gobierno en materia legislativa se puede medir mediante la aprobación de reformas de alto impacto nacional como las leyes de Víctimas, de Ordenamiento Territorial, de Sostenibilidad Fiscal, de Primer Empleo, la Reforma a las Regalías y el Estatuto anticorrupción.

En comparación con otros presidentes, éste ha presentado una cantidad más reducida de proyectos, pero ha tenido tasas de aprobación elevadas. Las cifras así lo demuestran:

  • De 724 proyectos radicados durante el período, 618 fueron iniciativas de los congresistas. De esos, sólo 31 (el 5 por ciento) fueron sancionados como leyes, mientras que 215 (el 34,8 por ciento) fueron archivados o retirados por el autor.
  • De 96 proyectos presentados por el gobierno, 27 fueron sancionados como leyes (el 21,8 por ciento) y 11 (el 11,5 por ciento) fueron archivados o retirados por el autor.

Monica_Pachon_proyectos_gubernamentales

Monica_Pachon_proyectos_partido

Concertación previa y menos clientelismo

Medido en términos de aprobación, el éxito del gobierno ha sido significativo. Sin embargo no han faltado las críticas al mecanismo utilizado para debatir y consensuar los proyectos del Ejecutivo: la Mesa de Unidad Nacional.

Monica Pachon congreso

< En las sesiones plenarias la mayor parte de la agenda se dedicó a discutir y aprobar los proyectos de iniciativa gubernamental. 

Foto: APE.

Algunos analistas y congresistas han argumentado que bajo este mecanismo, las discusiones que deberían realizarse públicamente en las comisiones y en las plenarias del Congreso, han sido desplazadas a la Casa de Nariño, donde el presidente, los ministros y los líderes de los partidos se reúnen para concertar el futuro de las iniciativas en espacios cerrados.

Un análisis del funcionamiento de las coaliciones multipartidistas en otros países revela que esta práctica es hoy bastante común y que -aún si desplaza el debate- resulta normativamente preferible al esquema de negociación individual entre legisladores y Ejecutivo, de ingrata recordación para Colombia.

Bajo dicho esquema, la responsabilidad de los partidos se diluía en medio de una discutible gestión parlamentaria y del afán por formar una mayoría de individuos sin el menor incentivo para votar disciplinadamente con su bancada y siguiendo las orientaciones de los líderes de sus propias organizaciones.

El mecanismo de la Mesa de Unidad Nacional no ha impedido que los parlamentarios modifiquen de forma sustantiva los textos que se aprueban en comisiones y plenarias, o que reclamen para sí algunos beneficios burocráticos o presupuestales para sus regiones. Aunque todavía es necesario mejorar los mecanismos para que la toma de decisiones sea más transparente, la Mesa de Unidad Nacional ha permitido asignar un rol más prominente a los líderes de partido, quienes en último término son políticamente responsables de las decisiones que se toman.

Supermayoría, oposición abierta y oposición callada

El éxito de la Unidad Nacional ha obedecido en buena medida al número de congresistas que hacen parte de la coalición, que ocupan el 85 por ciento de los escaños de la Cámara y el 79 por ciento de los del Senado, tras la reciente adhesión del Partido Verde.

Esta supermayoría ha dejado a los partidos que quedan por fuera de la coalición un mínimo margen de maniobra, lo que dificulta seriamente el ejercicio de la oposición dentro del Congreso.

Monica Pachon presidente Santos

La Mesa de Unidad Nacional: las discusiones que deberían realizarse públicamente en las comisiones y en las plenarias del Congreso, han sido desplazadas a la Casa de Nariño.
Foto: Presidencia de la República

Debido al tamaño de la coalición y a las grandes diferencias ideológicas que subsisten en torno a temas fundamentales, resulta estrecho el conjunto de opciones que satisfacen a todos los miembros de la Unidad Nacional, de manera que la oposición también se manifiesta en el interior de la propia coalición, pero en forma más silenciosa que los votos negativos: prefiere abstenerse a decir sí o no, como ocurre, por ejemplo, en las Naciones Unidas, cuando un país prefiere no comprometerse.

Un análisis detallado de las votaciones nominales durante las plenarias y en las comisiones del Congreso a lo largo de la administración actual pone en evidencia que, en general, los partidos de la Unidad Nacional han logrado que sus miembros voten de modo cohesionado, lo cual cobra especial relevancia si se tiene en cuenta la multiplicidad de corrientes políticas y de intereses que la coalición representa. El siguiente cuadro muestra un alto nivel de cohesión partidista, tanto en la Cámara como en el Senado.

Sin embargo, cuando se analizan las votaciones nominales teniendo en cuenta tanto los votos emitidos como las abstenciones, el Índice de Acuerdo Partidista – un buen estimador de la disciplina de partido – presenta un descenso significativo. Estos resultados sugieren que los miembros de la coalición se han abstenido con regularidad de votar las iniciativas del Ejecutivo, si bien lo han hecho de manera cohesionada cuando han votado.

El principal desafío que el gobierno ha afrontado en el Congreso no ha sido, pues, el de coordinar el voto de los miembros de la coalición, sino el de crear incentivos para que no se ausenten de las sesiones y participen en la toma de decisiones.

En términos de brindar a la ciudadanía información fidedigna sobre las posiciones de cada uno de estos legisladores, este fenómeno suscita preguntas sin respuesta: ¿es la abstención un voto negativo o refleja la falta de interés en determinado tema?

Retos para el 2012

Al igual que en otros países de la región, al inicio de sus mandatos los presidentes colombianos suelen disponer de niveles elevados de aprobación popular — o favorabilidad — y del apoyo del Congreso para tramitar sus iniciativas legislativas. Pero terminada esta luna de miel, se enfrentan con frecuencia a un proceso de desgaste en las encuestas y a un deterioro de su capacidad para gobernar.

Monica Pachon discurso presidente Santos

Santos: En comparación con otros presidentes, ha presentado una cantidad más reducida de proyectos, pero ha tenido tasas de aprobación elevadas.
Foto: Presidencia de la República.

Actualmente, los proyectos que generan mayor desacuerdo hacen fila, justamente aquellos que representan para el Ejecutivo un mayor riesgo de estancarse en discusiones donde la estrategia de concertación parece menos efectiva.

Desde ya pueden anticiparse intensas discusiones en torno a tres proyectos que iniciaron su trámite en el periodo legislativo pasado: la Reforma a la Justicia, el Marco Legal para la Paz y la Reglamentación del Sistema General de Regalías.

Por la sensibilidad de los temas que tratan y por la diversidad de posiciones que existen al respecto, estos proyectos podrían diluirse en medio de múltiples vetos y de la amenaza para la permanencia de la coalición.

Otros proyectos cruciales, como la Reforma a la Justicia Penal Militar, la Ley de Desarrollo Rural, la Reforma Tributaria, la Reforma Pensional y la Reforma a la Educación Superior, también estarán en el centro del debate.

Con estas iniciativas, Santos buscará cumplir sus promesas centrales de campaña, mientras que el Congreso intentará salir al paso de las críticas recibidas por supeditar la producción legislativa a los intereses del Ejecutivo.

El tiempo será otro reto que el gobierno tendrá que enfrentar con tino: como sucede en todas las legislaturas, el segundo periodo de sesiones es significativamente más corto que el primero. Durante el semestre en curso, el Congreso dispondrá únicamente de 13 semanas – del 20 de marzo al 20 de junio – para desarrollar los debates pendientes.

A este problema se agrega el represamiento de cerca de 200 proyectos actualmente en fase de publicación o en primer debate, y que son de origen parlamentario en su mayoría.

El programa Congreso Visible seguirá haciendo un seguimiento permanente al trabajo del Congreso, ofreciendo a académicos y a la ciudadanía en general información confiable y oportuna que permita alimentar la discusión y el análisis sobre los debates legislativos.

* La totalidad de los datos citados en este artículo fueron tomados del sistema de información del programa Congreso Visible (www.congresovisible.org).

** Profesora asociada del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes y directora del programa Congreso Visible. 

*** Politólogo e investigador asistente del programa Congreso Visible. 

Monica Pachon disciplina partidista

Para ver las notas de pie de página, pose el mouse sobre el número.

 

Artículos Relacionados

Este sitio web utiliza cookies para mejorar tu experiencia. Leer políticas Aceptar

Política de privacidad y cookies

Conoce la galería de obra gráfica de Razón Pública

Podrás adquirir obra gráfica de reconocidos artistas latinoamericanos a un excelente precio y ayudarnos a financiar este maravilloso proyecto periodístico