Política y Gobierno agosto 30, 2010

Santos y el cambio en la política exterior

Por Ricardo García Duarte

De las peleas retóricas a la negociación sobre intereses comunes. Cambios sí, pero no muy profundos ni muy independientes.

Ricardo García Duarte *

En el punto crítico

Dos días le bastaron a Juan Manuel Santos para recomponer las dañadas relaciones con Venezuela, el vecino más relevante para la diplomacia colombiana. Todo un acto de magia, a juzgar por la exclamación de admirado estupor con el que registraron el hecho los medios masivos de comunicación. Un verdadero golpe de opinión; aunque en realidad se trataba de un simple correctivo introducido sin dilaciones a la calamitosa política exterior de su muy admirado antecesor en el cargo el Presidente Uribe Vélez.

Quien por cierto no pudo, o no quiso, conjurar a tiempo la escalada negativa de desencuentros con los vecinos más próximos de Colombia, de modo que las relaciones internacionales con el entorno inmediato descendieron a su punto más crítico, si se consideran los últimos 100 años de vida republicana, excepción hecha de la pequeña y remota guerra con el Perú.

Reacción defensiva, diplomacia negativa

La ruptura de relaciones diplomáticas de Ecuador y de Venezuela con la Colombia de Uribe Vélez resumió una coyuntura internacional, manejada pésimamente por todos los actores concernidos. Que utilizaron conductas recíprocamente dispares y disonantes, todas ellas empantanadas en esa orientación común, aunque contradictoria, que consiste en ubicar la política en el terreno de la reacción defensiva. Que es habitualmente peligrosa en el mundo de las relaciones internacionales. Peligrosa por su propensión irresistible a desdoblarse en el ataque contra el eventual enemigo que pone en peligro la seguridad de ambas contrapartes.

Tanto Rafael Correa, como Chávez y Uribe Vélez se dejaron arrastrar, con distintos ritmos, por la deriva de la reacción defensiva, la misma que sustituyendo el encuentro, corta puentes con el adversario; y justifica, si no el ataque militar, sí un estado de pre-guerra en suspenso, una crispación permanente.

Asalto preterintencional

En el caso de Correa, la reacción defensiva surgía de la reivindicación (en esta ocasión tal vez auténticamente justificada, pero no por ello menos exagerada) de la soberanía territorial. Que fue mancillada por Colombia, aunque de un modo quizá preterintencional, lo que en términos jurídicos es radicalmente diferente del dolo directo; ya que el efecto indirecto conseguido con la acción; esto es, la violación de la soberanía, estaba más allá de la intención inicial del actor, en este caso, el gobierno colombiano cuyo objetivo principal era abatir a un jefe guerrillero.

En Chávez Frías, la actitud reactiva, que va envuelta en el papel celofán de la defensa nacional, se ha levantado contra el Imperio, supuestamente interesado en barrer al “socialismo del siglo XXI” y de paso utilizar a Colombia en tan avieso propósito. En el caso de Uribe Vélez, por último, la reacción defensiva se dirigía contra los asaltos del terrorismo, provenientes no solo del interior, sino del exterior; con lo que los países vecinos podían quedar directa o indirectamente señalados como aliados del enemigo, llevándose de por medio las relaciones diplomáticas con ellos.

Dicho de otro modo: los tres gobernantes vecinos, pero sobre todo Chávez y Uribe, manejaban desde lo defensivo –con ese “derecho” arbitrario que tiene cada cual para elegir de quién se está defendiendo- una retórica del enemigo, que contaminaba intensamente su política exterior.

Enemigos simétricamente opuestos

Ocurría, por otra parte, que ambos mandatarios enfilaban baterías de manera dispar, no contra unos enemigos comunes, sino completamente diferentes; o, lo que es peor, contra enemigos simétricamente opuestos.

Chávez contra el Imperio y sus cachorros; Uribe, contra el terrorismo y sus aliados. Lo cual se prestaba, previa mediación de la simplificación retórica, para las disonancias y los gritos estentóreos. Gritos con los que dos países discretos de nivel medio –Colombia y Venezuela- denunciaban a rabiar a sus respectivos enemigos invasores (el Imperio y el Terror), sin molestarse por el hecho de que esa misma retórica altisonante, exagerada y falaz, pudiese erosionar sin remedio el campo de sus mutuas relaciones internacionales.

El resultado no podía ser menos desapacible, menos negativo: rupturas, enrarecimiento de las relaciones y crisis de los intercambios comerciales. Lo cual no ha impedido que cada actor se haya creído con el derecho a sostener obtusamente que todo ello no hacía más que confirmar la justeza de sus posiciones y la maldad del enemigo.

Cuesta abajo en la rodada

Así sucedió, por la puesta en marcha de una lógica de summa nulla (suma-cero), en el discurso que envenena las relaciones internacionales; es decir, aquella en la que cualquier avance del supuesto enemigo es una pérdida equivalente en mi interés. A su vez, cualquier acción del que es aliado de mi enemigo es un perjuicio para mi seguridad, por lo que más que desconfiar, hay que contra-atacar, sacrificando los márgenes de negociación.

Y si se presentan pérdidas para ambos, esa no sería más que la imagen falseada de mi propia ganancia, de mi real avance en la lucha, o contra el Imperio o contra el Terror, según se mire el caso desde la óptica de cada uno de estos dos Quijotes de mentirijillas. Que estaría combatiendo, contradictoria y apocalípticamente a los molinos de viento, representados, por estos dos grandes males; bien por el imperialismo o bien por el narcoterrorismo.

Dos males que, si bien existen, no son los enemigos totales que entrañen un peligro insoslayable para la Venezuela de Chávez o para la Colombia de Uribe; como si se tratara de un conflicto puro, donde no hay ningún espacio para la cooperación. Al contrario: sus comportamientos desiguales y fragmentados permiten, cada uno por su lado, un margen suficientemente cómodo para conductas autónomas entre Venezuela y Colombia, cuando se trata de afirmar sus vínculos recíprocos, no limitados ni por las supuestas amenazas del imperialismo ni por las del terrorismo.

Todo o nada

El juego de suma-cero es enemigo del margen que va más allá de los límites de una situación; esto es, de la variedad de espacios. Dicho de otro modo, es “el todo o la nada”, un juego que se impone cuando el otro es un enemigo a muerte. Es una lógica fundamentalista que obtura los márgenes de autonomías y de espacios variables en cada actor político. ¡Así es de fuerte su poder de inducción! Y la ausencia de estos márgenes es la situación que se opone a la diplomacia. La cual es el ejercicio de convencer al otro, sin necesidad de la guerra contra el enemigo.

Sin llegar a la guerra, Chávez y Uribe se cerraban mutuamente el margen de autonomía para la diplomacia. Si Chávez era el aliado del terrorismo; y si Uribe lo era del imperialismo. Es decir, si cada uno era el aliado del respectivo enemigo mayor, no habría en consecuencia el margen para la diplomacia y para el encuentro.

En realidad, dicho margen ha existido, es casi una evidencia. Del mismo modo ha sido grande la distancia entre la simplificación de la retórica confrontacionista y la complejidad real de los vínculos entre las dos sociedades nacionales.

Una cosa es una cosa…

En otras palabras, el juego de suma-cero, en el discurso contra el enemigo, no se corresponde con el juego complejo de motivación mixta (según la expresión acuñada por Thomas Schelling), que ofrece la variedad de espacios donde conviven los intereses mutuos, susceptibles de cooperación, con los factores de conflicto. De modo que, si existe una contradicción, ella no supone por fuerza la clausura de los espacios de interés recíproco. Los mismos que por otra parte podrían fortalecerse sin que de ello se siguiera obligatoriamente el incremento de los puntos de desencuentro.

Lo anterior quiere decir que las llamadas “siete bases gringas” (hoy en el limbo jurídico) bien podrían representar una cierta constricción estratégica dirigida contra Venezuela y otros vecinos (nunca un peligro directo e inminente). También podría ser verdad que Iván Márquez, del secretariado de las FARC, fuera tolerado con sus campamentos en territorio venezolano.

Todo podría ser cabalmente cierto. Y, sin embargo, no significar directamente la anulación de los espacios de interés recíproco y complementario. Salvo que se quisiera adoptar como línea de comportamiento el énfasis desmedido en los puntos de conflicto. Solo que este énfasis tendría el inconveniente de que los mismos puntos de conflicto no podrían resolverse utilizando la vía expedita de un enfrentamiento militar de carácter definitivo, por las dificultades estructurales que este medio encontraría en cada uno de los dos países. Con lo cual, no se resuelven los conflictos; pero sí se degradan los espacios de interés mutuo.

Del modelo negativo al margen para el juego

Ese fue el “modelo” de política internacional elegido desde sus respectivas trincheras tanto por Chávez como por Uribe. El uno desde la retórica contra el imperialismo; el otro, desde su cruzada contra el terrorismo.

Al ideologizar falazmente la política internacional, ambos deterioraron sin recato el campo de los intereses comunes, sin resolver tampoco en términos de fuerza los puntos básicos de su desencuentro. Mientras tanto, existía en la vida real el margen para preservar e incrementar los intereses mutuos; es decir, el margen para un juego de motivación mixta; aunque no se resolvieran de inmediato las materias conflictivas; las que tampoco iban a tener arreglo por el solo efecto de la peligrosa y desgastadora retórica confrontacionista.

Acento sobre el encuentro

En las posibilidades que abre el juego de motivación mixta se estarían apoyando los cambios que en política internacional agencia el gobierno de Juan Manuel Santos. Se trataría entonces más que de pequeños correctivos, de un auténtico giro en la política internacional. Eso sí, sin llegar a una ruptura con la línea tradicional de Colombia en este campo; y, ni siquiera, a una inflexión pronunciada.

Tales posibilidades en el juego de motivación mixta radican en poner el acento en las zonas de encuentro, no en las de desencuentro; de modo que si éstas no se resolviesen pronto, tampoco produjesen el deterioro de las primeras.

El giro en política exterior estaría confirmándose con la escogencia del Brasil de Lula como el primer destino para una visita presidencial de Juan Manuel Santos. De ese modo, los elementos de este giro estarían representados en:

Re-situar el énfasis frente a los vecinos próximos en los puntos de interés común, no en los conflictivos;
Enviar un mensaje público, en el sentido de reconocer la importancia de los socios dentro de la región latinoamericana; sin descartar, eso sí, el hecho de reubicar el conflicto con la guerrilla (factor perturbador), como una relación de desarrollo y de solución internos.

En esta última solución, no se descartaría de antemano el acuerdo negociado, previsto muy cautelosamente en la fórmula expresada durante el discurso de posesión, en el sentido de que “la llave de la negociación no se ha tirado al mar todavía”.

¿Márgenes de autonomía?

En tal sentido, el nuevo gobierno recompondría las relaciones con los vecinos, poniendo el énfasis en los puntos de interés común. Simultáneamente, intentaría reacomodarse positivamente como un socio cómodo dentro del concierto latinoamericano, confiando razonablemente en que nada de ello pudiese afectar sus relaciones privilegiadas con los Estados Unidos.

Si la potencia norteamericana ha contado de modo automático con la adhesión internacional de la dócil Colombia; esta última, bajo Santos, podría esperar que sus movimientos para reconstituir su condición de socio en América Latina, no debieran acarrearle desconfianzas. Sobre todo por parte de unos Estados Unidos de América que, bajo Obama, no parecieran interesados en frenar intentos de esta naturaleza.

En política internacional, Colombia ha manejado históricamente un bajo perfil (low profile). Al mismo tiempo se ha inscrito dentro de lo que podría denominarse un “alineamiento asimétrico”, con respecto a los Estados Unidos, potencia ésta casi incontestada en el hemisferio occidental; y, hoy, única súper-potencia planetaria.

Fuera por su debilidad (y en consecuencia por una razón pragmática) o por la conciencia cipaya de sus élites (de acuerdo con la sindicación que hiciera en su momento Alfonso López Michelsen); o, por ambos motivos, lo cierto es que la política exterior de Colombia siempre se alineó con dicha súper-potencia, después de que terminara la I Guerra Mundial. Y lo hizo de una manera decidida, bajo la forma de una adhesión casi automática; salvo cuando intentó ciertos márgenes de autonomía; aunque, eso sí, alternados con otros pasajes históricos en los que exageró sin ningún rubor su apoyo incondicional.

Alineamientos y equilibrios

La política internacional contiene al menos dos elementos indispensables en ese campo en el que marchan de modo combinado la estrategia y la diplomacia. Son la línea y el peso de cada actor. Es decir, la orientación y el equilibrio. La orientación en sus conductas y la fuerza que las respalda; lo cual se traduce en alineamientos, en alianzas y en liderazgos; todo ello a nivel internacional; sea a una escala regional o continental o mundial.

En la tradición de las élites colombianas, el liderazgo ha sido depositado discretamente en cabeza de Estados Unidos. Al mismo tiempo, estratégica y diplomáticamente, se ha procedido a un alineamiento estrecho con la potencia norteamericana; siempre contra un eventual enemigo; tanto externo (según lo señalen los propios EEUU), como interno (según lo señalen las élites criollas).

Se trata de una especie de “alianza de dependencia”. Hay en ella un alineamiento en el terreno estratégico – diplomático; pero también una notable asimetría en el peso que representan los recursos de cada socio; una tremenda desigualdad de fuerzas entre los aliados; por lo que, a la manera de un corolario, el alineamiento se torna automático, no discutido de manera razonada; se anuncia de antemano.

Política de adhesión

En tales condiciones, las élites colombianas no solo adhieren, a menudo, en forma mecánica a la línea trazada por Estados Unidos a nivel planetario o continental, sino que corren el riesgo de perder la brújula cuando se trata de sintonizarse con los cambios políticos que pueda experimentar el universo regional, que para el caso es toda América Latina.

Fue en ese contexto, en el que las élites dirigidas por Alvaro Uribe Vélez trazaron un solo eje de actuación, un solo eje de problemas, el mismo que vinculaba el conflicto interno con la adhesión más o menos incondicional frente a la súper potencia, dentro de las alianzas en el campo internacional.

La eliminación del enemigo interior y la preservación de la alianza asimétrica definieron el vector diplomático – estratégico dentro de la política internacional. El efecto no pudo ser otro que el de opacar, enrarecer y perturbar incluso, las relaciones dentro de otros espacios internacionales; particularmente los que tienen que ver con las realidades políticas de América del Sur. Pero además con otro efecto; a saber, el de dejar escapar los espacios de relativa autonomía que pueden ser ganados y trabajados en la relación con el aliado poderoso; es decir, con los Estados Unidos.

La autonomía del socio dependiente

Bajo ciertas condiciones, los aliados débiles, los socios menores, aunque suelen pagar un alto costo por su incondicionalidad, pueden también colonizar márgenes aceptables de autonomía frente al país hegemónico. Los pueden colonizar por las necesidades estratégicas, diplomáticas o económicas que este último también tiene.

Son condiciones en las que el aliado débil alcanza mayor realce internacional y gana capital social en su política exterior, con los avances que consigue en su autonomía mediante alianzas con países pares o mediante liderazgos regionales. Sin que por ello reciba la presión inmediata del Estado – patrón, en sentido contrario.

En ese orden de ideas, los rápidos correctivos que introdujo Juan Manuel Santos para arreglar los entuertos con Venezuela, y su vuelo a Brasil para fortalecer los vínculos con este país latinoamericano, estrella en ascenso en el escenario internacional, son hechos que podrían indicar alguna voluntad para reorientar esa indiferencia o incluso ese desprecio por aprovechar los márgenes de autonomía internacional.

Conflicto interno y narcotráfico

Si el país está ante un verdadero giro en la política exterior, los dos elementos con los que el nuevo gobierno estaría amojonando su reorientación serían entonces; en primer término, el de trabajar con sus vecinos una reconciliación mediante un juego de motivación mixta y no de suma-cero, a fin de abrir nuevos terrenos de entendimiento. Y en segundo término, el de ganarse ciertos márgenes de autonomía, mediante una asociación más estrecha con los actores de la región, sin por ello debilitar los lazos con Estados Unidos, dados los intereses que existen de por medio.

La dificultad estriba en que los problemas, cuya sombra planea negativamente sobre esas posibilidades, son el conflicto interno y el narcotráfico. Mientras este último induce a los Estados Unidos a condicionar estrechamente la política exterior de Colombia, el conflicto interno lleva a las élites colombianas a alejarse de la autonomía regional en América Latina, en la medida en que la vinculación con ésta puede quedar asociada al proyecto de una solución negociada de dicho conflicto; eventualidad frente a la cual son ellas enteramente refractarias.

Dentro de tales límites se moverá la política internacional del gobierno de Juan Manuel Santos. Habrá reorientación sí; pero seguramente no muy profunda ni muy independiente.

*Cofundador de Razón Pública. Para ver el perfil del autor, haga clic aquí.