La agenda legislativa de 2012 incluirá la actualización de las normas que regulan el uso del territorio. La adaptación al cambio climático, la función ecológica de la propiedad, el reconocimiento de los servicios ambientales y del pago por servicios ambientales parecen tan ajenos al proyecto de ley…como lo estaban en la ley de tierras de 1936.
Juan Pablo Ruiz Soto*
Cambio climático y Ley General de Tierras
Durante 2012 será preciso definir e iniciar la ejecución de la estrategia nacional de adaptación al cambio climático (CC). También será un año en el cual se discutirá, aprobará y pondrá en ejecución la Ley General de Tierras y Desarrollo Rural.
El CC obligará a reformular el esquema institucional y a modificar las prioridades de la planeación. Los sectores productivos, y especialmente el sector rural, deberán revisar su estrategia de desarrollo.
El proyecto de Ley General de Tierras y Desarrollo Rural – motor de la locomotora agropecuaria – debe enfocarse en el CC, el ordenamiento ambiental del territorio, la función ecológica de la propiedad privada y la relación rural urbana, en lugar de pensar en colonizar nuevas regiones y en expandir la producción agropecuaria. La gestión ambiental rural ya no es solo cuestión de ecologistas: es el eje del desarrollo. No hacer respetar la legislación ambiental ha atentado contra la vida y el bienestar de muchos colombianos.
Según la FAO (Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, por sus iniciales en inglés), además de asegurar el abastecimiento de alimentos, de reducir la pobreza y de mejorar las condiciones de vida de la población, la ruralidad es el escenario donde se articulan externalidades ambientales críticas, tales como la conservación de los ecosistemas y de su diversidad, la regulación climática, la fijación de carbono, la contribución a la calidad del aire, la conservación de los suelos y la regulación hídrica. Además, la ruralidad es espacio de identidad y de diversidad cultural, componente esencial del patrimonio nacional.
Desarrollo rural no es agrarismo
La Ley de Tierras propuesta tiene un claro enfoque agrarista, que minimiza la relación entre el uso del suelo rural y los servicios ambientales (SA) y que la lleva a subestimar el impacto de esta relación sobre la construcción y el mantenimiento de la infraestructura, la conectividad, el comercio, la urbanización y el desarrollo socioeconómico general. Si bien la propuesta de ley reconoce la diversidad de sectores en el desarrollo rural, se concentra en la actividad agropecuaria.
Los servicios ambientales que ofrecen los ecosistemas naturales tienen un impacto multisectorial. La inestabilidad de las cuencas hidrográficas afecta el desarrollo nacional al elevar el costo de mantenimiento de la infraestructura y de la provisión de agua a las ciudades y al fragilizar los asentamientos humanos.
El caos vivido tras dos olas invernales demuestra la necesidad de conservar los SA, para lo cual debemos transferir recursos de las ciudades al campo, mediante el pago por servicios ambientales (PSA).
La decisión sobre el uso del territorio ya no podrá basarse en la vocación agropecuaria o forestal de los suelos, sino en la adaptación al cambio climático y en la armonización de las relaciones campo–ciudad. La destrucción asociada con el uso agropecuario desordenado del suelo sencillamente no puede continuar.
¿Qué hay en el proyecto de Ley de Tierras?
El proyecto de ley se refiere en realidad solo al ordenamiento de la propiedad: se da prioridad a la titulación de tierras, la clarificación y el deslinde de la propiedad.
Se concibe la conservación de las reservas estratégicas ambientales en forma desconectada de la producción. La función social y ecológica de la propiedad rural solo se menciona de paso, cuando en realidad debe ser prioritaria, tanto con respecto a los baldíos nacionales como a las áreas hoy tituladas.
El manejo de la propiedad debe subordinarse a la conservación y a la recuperación de los suelos de la red hídrica y de los ecosistemas estratégicos; debería regularse la relación entre conservación y producción como una política integral de planificación del uso del espacio en todas las propiedades rurales.
La propuesta de ley no considera la necesidad de valorar económicamente los SA en los predios regularizados, punto de partida para un verdadero reordenamiento del uso del territorio. Hace falta información socioeconómica sobre los servicios ambientales que ofrecen los ecosistemas naturales. Su valor depende del uso que se les dé en cada caso y en cada región [1].
Las tareas del Consejo Nacional de Estadística Agropecuaria que propone la ley deben incluir la valoración de los servicios ambientales. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) debe ser miembro permanente de este Consejo.
También, el Consejo Técnico Asesor del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) debe integrar al MADS como miembro permanente y generar información no solo para el productor agropecuario, sino para todas las actividades relacionadas con el uso del territorio rural.
¿Cómo garantizar la función ecológica de la propiedad?
La revisión del proyecto de ley debería incluir herramientas con dientes, como permitir expropiar a quien no garantice la función ecológica de la propiedad. En el pasado corría el riesgo de expropiación quien no talara el bosque para realizar actividades agropecuarias. Ahora, deberá expropiarse a quien tale el bosque o no lo recupere en áreas de protección de ríos, quebradas y arroyos, e incluso en zonas de protección de taludes de carreteras, caminos, oleoductos, acueductos y todo tipo de infraestructura.
Los planes municipales de ordenamiento territorial (POT) deben identificar claramente las áreas por recuperar y conservar, así como facilitar las herramientas que permitan lograr estos objetivos.
Respecto de la asistencia técnica y de las Unidades Municipales de Asistencia Técnica (UMATAS), estas deben considerar los servicios ambientales y su relación con los diversos usos del territorio. Como en muchos casos los servicios ambientales se han deteriorado, un enfoque de desarrollo territorial debe priorizar su recuperación.
Otra expresión del enfoque claramente agrarista del proyecto de ley se revela en el hecho de proponer una Junta Directiva para el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER), cuya composición excluye al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) que en sana lógica debería liderar el proceso de reordenamiento y uso del territorio, siendo cabeza del Sistema Nacional Ambiental.
Al definir las funciones del INCODER, se mencionan la formalización y el acceso a la propiedad rural, los procesos productivos agropecuarios, la adecuación de tierras, la asistencia técnica, la vivienda rural y otros subsidios e incentivos, pero se omiten los servicios ambientales y el pago por los servicios ambientales, como componentes esenciales de la función productiva. En muchos casos, conservar los ecosistemas y mantener su estabilidad tienen mayor impacto económico que el uso propiamente agropecuario del suelo.
Pago por servicios ambientales
Mediante el pago por servicios ambientales (PSA) y la exención de impuestos asociada a la protección de áreas claves, el propietario rural debe obtener un ingreso equivalente o superior al que obtendría si utilizara su terreno para producción agropecuaria. El PSA es una herramienta que genera un efecto gana-gana, pues el pago es igual o inferior al beneficio que otros actores sociales obtienen al hacer uso del SA.
A los productores rurales hay que transferirles recursos desde otros sectores productivos que utilizan los SA asociados a la función ecológica de la propiedad, la cual trasciende la conservación de la fauna, la flora y el agua. Las medidas propuestas no pretenden perjudicar al productor rural — que en gran proporción pertenece a los segmentos de menores ingresos de nuestra sociedad — limitando su actividad productiva; por el contrario, la aplicación de estas incrementaría su ingreso.
El pago por servicios ambientales no debe ser considerado un subsidio rural. En efecto, se trata de una compensación al propietario que, al optar por una forma de uso del territorio, genera una externalidad positiva que otro propietario —comunidad local o global— usa o valora.
Entre los recursos disponibles para el PSA está el 1 por ciento de los presupuestos municipales que por ley deben invertirse en la recuperación y la conservación de las cuencas abastecedoras de acueductos. Adicionalmente, los concejos municipales deben eximir parcialmente de impuestos a los predios que estén recuperando la función ecológica de la propiedad asociada al manejo hídrico.
Adicionalmente, es necesario valorar la arquitectura rural tradicional y que las nuevas intervenciones contemplen la conservación del paisaje rural, factor determinante para las posibilidades futuras de eco y agroturismo. Estas actividades productivas son fuente adicional de recursos mediante la valoración del patrimonio cultural del mundo rural.
Mal ubicados
El INCODER debe iniciar el proceso de reubicación de adjudicatarios en anteriores operaciones de “adecuación de tierras” en zonas de humedales, ciénagas o áreas inundables. Estas tierras se protegieron con jarillones, que contribuyen al desborde de los ríos. No se pueden repetir errores garrafales, como el de la laguna de Fúquene y de muchas ciénagas.
La tarea inicial de INCODER debe ser devolver a los ríos —y a la sociedad— los terrenos naturales de regulación y amortiguación, reubicando a quienes hoy los tienen invadidos. Las asociaciones de usuarios de los distritos de adecuación de tierras deben considerar el PSA. Entre los objetivos prioritarios de la adecuación de tierras está el incentivar la recuperación de áreas que ofrecen servicios ambientales.
Conservación y producción: ¿antagónicas?
La ley propuesta considera que producción y conservación son dos usos antagónicos del espacio. Debemos superar tal visión simplista, según la cual unas tierras son para conservación y otras para producción. Basta con observar cómo en las reservas naturales de la sociedad civil producción y conservación se combinan, puesto que son complementarias. El proyecto debería incorporar este concepto de complementariedad. Solo excepcionalmente habrá áreas donde la totalidad del predio se dedique a la conservación.
En otras palabras: las tierras productivas siempre deben incluir áreas de conservación, dentro de un mosaico de usos. Un ejemplo son los sistemas silvo-pastoriles donde producción y conservación se articulan generando una sinergia que lleva a incrementar la capacidad de carga ganadera. La conservación como parte de las unidades agrícolas familiares (UAF) debe ser uno de los usos considerados como productivos. La planificación y el ordenamiento deben trascender el nivel regional, para llegar hasta el nivel predial.
La aplicación de la nueva Ley de Tierras debe contemplar la expropiación a quienes tras un plazo prudencial no estén adelantando las actividades necesarias para recuperar la función ecológica de la propiedad. Todo propietario debe tener claro que la función ecológica de la propiedad limita las posibilidades de uso de un predio privado.
Cuando el manejo de un predio no respete esta función ecológica, el MADR y el MADS deben coordinar acciones para iniciar, por medio de las CAR, los actos administrativos requeridos para adelantar el proceso de expropiación. La herramienta principal para iniciar el procedimiento sancionatorio ambiental es la aplicación de la ley 1333 de 2009.
Si bien la propuesta de ley menciona la necesidad de intervenir ambientalmente cuencas hidrográficas y áreas de influencia de carreteras, con el fin de estabilizar suelos, restaurar redes hídricas y recuperar la biodiversidad, no la desarrolla ni la relaciona con el PSA.
La intervención ambiental en todas las cuencas andinas es una prioridad nacional. Para hacerla efectiva, se debe asegurar una gestión privada que garantice la función ecológica de la propiedad privada. Volver públicas todas las franjas de recuperación para regulación hídrica y conservación de la infraestructura es simplemente impensable.
Dada la gran importancia ecológica de los territorios de grupos étnicos, el MADS debe participar en la elaboración de sus planes de ordenamiento y manejo, además del INCODER y el MADR.
En síntesis
- El gobierno nacional debe garantizar que el Plan Nacional de Desarrollo y los Planes de Ordenamiento Territorial Municipal estén alineados con la estrategia de adaptación al cambio climático.
- La política de formalización de la propiedad rural debe incorporar la recuperación de la función ecológica de la propiedad a lo largo y ancho del país, comenzando por las áreas ya intervenidas.
- La política de población y ocupación del territorio debe planificarse desde una perspectiva nacional. La conservación y la recuperación de los servicios ambientales asociados a distintos sectores productivos deben ser el eje de la política de desarrollo rural.
- Debido al carácter multisectorial de la ruralidad, el uso agropecuario es solo uno de los aspectos a considerar cuando planificamos el desarrollo rural.
- El PSA no es un subsidio, debe ser el resultado de transacciones que benefician a diversos actores económicos. Es necesario que el Estado genere la plataforma para hacer efectiva la valoración y el pago por servicios ambientales.
- En algunos casos, son necesarios los incentivos para la conservación o la generación de servicios ambientales, pues sus beneficiarios pueden estar difusos en la sociedad y no es fácil captar los recursos financieros para el pago por servicios ambientales.
- Conservar los SA es una forma de acumulación de capital en el sector rural; por ello, se debe integrar la valoración de los SA como componente del capital natural.
- El programa de Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación (REDD+) debe ser considerado en la propuesta de desarrollo rural como una estrategia global de pago por servicios ambientales.
- La educación superior relacionada con el desarrollo rural debe incluir la valoración del capital natural y su conservación, así como la investigación necesaria para potenciar su aporte al desarrollo nacional y regional.
La forma como usamos el territorio ya no es solo responsabilidad del Sistema Nacional Ambiental, sino del Estado en su conjunto y de los propios ciudadanos.
* Representante Ambiental al Consejo Nacional de Planeación
Para ver las notas de pie de página, pose el mouse sobre el número.
