En la antesala del acuerdo de paz y tras cinco años de funcionamiento, resulta muy oportuna esta revisión sobre la eficacia, los problemas, los temas controversiales y los reajustes que habrían de hacerse al proceso de restitución de tierras en Colombia.
Aura Patricia Bolívar*
Ley con dos propósitos
El proceso de restitución impulsado por la Ley de víctimas y restitución de tierras fue diseñado para devolver sus tierras a las personas que las abandonaron forzosamente como consecuencia del desplazamiento, o a quienes fueron despojados de estas en medio de una situación de violencia.
La Ley también ha buscado revertir la negociación sobre las tierras que fueron obtenidas por personas o empresas que apoyaron directa o indirectamente los desplazamientos o que se aprovecharon del contexto de violencia para adquirirlas u ocuparlas.
El objetivo de la Ley es doble:
- Garantizar los derechos de las víctimas de abandono o despojo mediante la restitución y adecuada titulación de la propiedad.
- Sancionar con la pérdida de los predios a quienes los compraron u ocuparon aprovechándose del conflicto armado y de la necesidad en la que se encontraban las víctimas.
Han sido varios los defectos señalados al proceso de restitución. Por eso, frente a los debates actuales sobre los problemas de la Ley y sus cuellos de botella, resulta relevante examinar tres problemas que están en el centro de la discusión.
Restitución y goce efectivo de derechos
 Familia de víctimas de desplazamiento forzado regresan a su tierra en el municipio de El Copey, departamento del Cesar. Foto: Unidad de Restitución de Tierras |
De acuerdo con la Ley, el proceso de restitución debe buscar la titulación de los predios, así como el retorno voluntario de las víctimas, a quienes se les deben garantizar condiciones de sostenibilidad, seguridad y dignidad. Aunque un poco más del 90 por ciento de las solicitudes falladas han sido resueltas a favor de las víctimas, todavía se debe hacer mucho más para que estos fallos puedan cumplirse en las condiciones más adecuadas.
Según la Primera Encuesta Nacional sobre la intención de retorno de la población víctima de despojo o abandono forzado de tierras, adelantada por la Consultoría para los Derechos Humanos y Desplazamiento:
- Las órdenes de las sentencias de restitución que tienen mayores grados de cumplimiento son las relacionadas con la entrega del predio, el acompañamiento de la fuerza pública para la entrega material del predio, las medidas de exoneración de impuestos y otras relacionadas con la formalización.
- Las medidas relacionadas con programas de capacitación para el trabajo, acompañamiento para retornar al predio, asistencia técnica y jurídica, apoyo a proyectos productivos y medidas de seguridad tienen niveles de cumplimiento aceptables.
- Las medidas de subsidio de vivienda, construcción de vías o de obras públicas, atención en salud, educación y alimentación tienen un bajo nivel de cumplimiento.
Estos resultados muestran una gran deficiencia en el cumplimiento o ejecución de las medidas complementarias a la restitución, que requieren la actuación de otras entidades del Estado en el ámbito nacional y regional, y que son necesarias para que las víctimas retornen en condiciones dignas y sostenibles.
Un poco más del 90 por ciento de las solicitudes falladas han sido resueltas a favor de las víctimas.
Esta situación resulta ser dramática porque de nuevo son las víctimas quienes han de soportar las consecuencias de la precariedad de las instituciones y de la articulación ineficiente entre la política de restitución de tierras y otros programas estatales creados para garantizar a la población desplazada el restablecimiento y goce efectivo de sus derechos.
Por eso el primer y principal correctivo para avanzar hacia una restitución digna, estable y transformadora consiste en armonizar esta política con programas integrales de retorno o reubicación y con políticas efectivas de acceso y garantía de los derechos. Sin la concertación adecuada, la política de restitución acabará convertida en un programa de formalización y titulación.
Buena fe exenta de culpa y segundos ocupantes
Con el fin de evitar que terceros que se aprovecharon del conflicto para comprar y acumular tierras sean compensados en los procesos de restitución, la Ley estableció el estándar de “buena fe exenta de culpa”.
De acuerdo con este requisito, solamente las personas que logren demostrar que el negocio de compraventa del predio cumplió todos los requisitos establecidos por la ley y que se cersioraron de que no fuese producto de la violencia podrían obtener una compensación o indemnización tras la entrega del predio a la víctima restituida.
Como consecuencia de esa exigencia, en algunos casos campesinos vulnerables que adquirieron u ocuparon las tierras debido a su situación de necesidad han tenido que desalojar estos predios sin ser compensados, pues conocían el contexto de violencia o las circunstancias de victimización de quien se las vendió. Desalojar a estos campesinos de las tierras previamente despojadas o abandonadas puede llegar a ser una nueva injusticia.
Por esta razón, jueces y magistrados de restitución de tierras han incorporado en sus fallos medidas de acceso a vivienda, proyectos productivos y otros apoyos sociales o económicos para estas personas, cuando se han verificado las condiciones vulnerables en las que se encuentran.
Hace unos meses, el presidente de la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos (ANUC) presentó una demanda contra varios artículos de la Ley de víctimas que incorporan la noción de “buena fe exenta de culpa”. De acuerdo con el demandante, la inclusión de este estándar en la Ley crea una situación inequitativa e injusta frente a personas que:
- Actúan como opositores en el proceso de restitución de tierras,
- Tienen la calidad de segundos ocupantes del predio,
- Son sujetos vulnerables,
- Carecen de vivienda,
- No tuvieron relación alguna con el despojo.
En este mismo sentido se presentó el proyecto de ley 148 de 2016 que reformaría la Ley de víctimas para reducir las exigencias probatorias frente a terceros ocupantes o compradores de tierras abandonadas cuyos actos no estén relacionados de manera directa con el despojo. En otras palabras, este proyecto busca beneficiar con compensaciones a los terceros que compraron tierra sin tener relación directa con el conflicto, incluso aquellos quienes no son vulnerables o se beneficiaron de la violencia de los territorios y de las precarias condiciones de las víctimas. En muchos de estos casos es evidente la concentración de tierras.
Sin embargo, mediante la Sentencia C-330 de 2016, la Corte Constitucional se pronunció sobre la demanda señalada y declaró la constitucionalidad del estándar de buena fe exenta de culpa. Este fallo constituye un gran avance para la solución de los problemas de los segundos ocupantes y de los campesinos vulnerables que deben abandonar los predios por fallos de restitución:
Sin la concertación adecuada, la política de restitución acabará convertida en un programa de formalización y titulación.
- En primer lugar porque faculta a los jueces para interpretar ampliamente el estándar de la buena fe exenta de culpa, siguiendo los postulados constitucionales e internacioneles.
- En segundo lugar porque los autoriza para adoptar medidas de protección a favor de los ocupantes secundarios que se encuentran en condiciones de vulnerabilidad y que no tuvieron relación directa o indirecta con el despojo, lo cual garantiza el acceso a la vivienda y a la tierra para estos trabajadores rurales.
- Y finalmente porque hace un llamado al Congreso y al gobierno para que adopten una política comprensiva, adecuada y suficiente, que no se limite a una compensación, para atender a estos ocupantes de los predios que se encuentran en condiciones de vulnerabilidad.
Restitución de tierras y acuerdos con las FARC
 Conmemoración por el Día Nacional por la Memoria y Solidaridad con las Víctimas en el municipio de Matitas, Guajira. Foto: Unidad para las Víctimas |
Además de los dos problemas señalados, es importante mencionar dos de los acuerdos parciales alcanzados en La Habana por su vínculo con el proceso de restitución de tierras:
- La “política de desarrollo rural integral” exige varios cambios en la estructura de tenencia y productividad de la propiedad rural como mecanismo para consolidar la paz. Si se logra llevar a cabo este acuerdo, no solo las víctimas sino toda la población rural contarían con medidas dirigidas a promover el acceso y uso de la tierra, impulsar al desarrollo social integral rural, mejorar la infraestructura y adecuación de tierras y estimular la producción rural. Esto contribuiría mucho a resolver el problema de los segundos ocupantes y de la falta actual de una política social que acompañe los procesos de restitución.
- En el mismo sentido, el acuerdo de derechos de las víctimas señala que se deben concertar los procesos de restitución de tierras con los de reparación colectiva, retornos, los programas de desarrollo con enfoque territorial y los planes y programas que se deriven de la implementación del Acuerdo Final. Esto exige, por un lado, ampliar el apoyo logístico, técnico y financiero a las entidades territoriales para garantizar una reparación integral y, por el otro, asegurar la efectiva articulación de estos programas con las demás medidas de atención y reparación.
En conclusión, tanto la implementación de estos acuerdos como de la política de restitución de tierras exigen, por un lado, fortalecer las instituciones a escala local y regional, pues es allí donde se han padecido los peores horrores del conflicto y donde la institucionalidad ha estado más ausente. Por el otro, promover una mayor articulación de las políticas de reparación integral a las víctimas con la política pública social, a fin de garantizar el restablecimiento integral de derechos a esta población.
* Abogada, especialista en derecho constitucional y magíster en Derecho, investigadora del Centro de Estudios Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia).