Ha corrido mucha tinta y se ha discutido mucho sobre el avance o no avance de esta política crucial para Colombia, pero las palabras y las cifras se confunden y dejan ver los nexos entre restitución y formalización. Una explicación pedagógica.
Yesid Castro
La bancada de la Unidad Nacional elogió los logros del gobierno y calificaron de injustas las apreciaciones de senador Robledo. Foto: Incoder
La controversia
El debate sobre los avances de la política de tierras de la administración Santos ha girado en torno a dos conceptos que son también los dos ejes principales de esa política: restitución y formalización. Como mostraré más adelante, desde el inicio de este gobierno los medios y organizaciones de víctimas han divulgado actos públicos y cifras oficiales que muestran avances en ambos frentes.
Sin embargo, durante el debate en la plenaria del Senado el pasado 29 de mayo, Jorge Robledo del Polo Democrático Alternativo (PDA), citando fuentes oficiales, afirmó que hasta la fecha este gobierno no ha resuelto un solo caso de restitución de tierras y que las cifras publicadas corresponden realmente a titulación de baldíos, que es una modalidad de formalización. El senador concluyó que la política de restitución ha sido un rotundo fracaso y que las cifras del gobierno han sido engañosas.
Restitución y formalización son dos procesos distintos e independientes, y en esta perspectiva las estadísticas sobre sus avances no deberían prestarse a confusión.
El ministro de Agricultura precisó que, obviamente, bajo el marco de la ley de Víctimas y Restitución de Tierras (ley 1448 de 2011) no se ha realizado aún ninguna restitución por cuanto las instituciones previstas por esta ley apenas acaban de empezar a operar y – de acuerdo con los plazos legales establecidos- los primeros fallos judiciales comenzarán a producirse a partir del segundo semestre del presente año. El ministro evitó polemizar sobre las cifras referentes a restituciones efectuadas bajo el marco jurídico anterior a la vigencia de la ley 1448.
 La restitución jurídica no pasa de ser un acto simbólico si no va acompañada de la restitución material. Foto: Incoder |
Restitución y formalización son, a primera vista, dos procesos distintos e independientes, y en esta perspectiva las estadísticas sobre sus avances son claramente distinguibles y no deberían prestarse a confusión. Esta parece ser la conclusión del debate del 29 de mayo, cuando las bancadas de la Unidad Nacional elogiaron los logros del gobierno en cuanto a la restitución de tierras establecida en la ley 1448 y calificaron de injustas las apreciaciones de senador Robledo, pero al mismo tiempo admitieron que el ejecutivo se ha equivocado en la estrategia de comunicaciones por el afán de mostrar resultados, y en ocasiones ha confundido titulación de baldíos con restitución.
Sin embargo, cuando se observan los procesos de restitución y formalización en la práctica, en los escenarios del desplazamiento forzado, en medio de la complejidad del despojo y de las relaciones jurídicas entre las víctimas y sus tierras, surgen intersecciones y áreas grises donde la restitución parece limitarse a la formalización, y donde ésta parece ser el acto sublime de la restitución. Esta intersección o fusión de procesos puede explicar la ambigüedad de los titulares de prensa, e incluso se palpa en la primera demanda de restitución de tierras presentada al amparo de la ley 1448 a los jueces especializados el pasado 15 de junio, donde se pide ordenar la titulación de 17 predios baldíos.
Definiciones
Para tener claridad se debe partir del significado de algunos términos básicos como propiedad, posesión, ocupación, formalización, despojo, abandono forzado y, por supuesto, restitución jurídica y material. Las siguientes definiciones no pretenden ser técnicamente puras sino reflejar lo esencial del contenido legal de estos conceptos.
 La bancada del Polo en el Congreso ha sacado a relucir críticas a la restitución de tierras. Foto: Polo Democrático. |
Propiedad, posesión y ocupación: Son los tres tipos de relación jurídica entre la víctima y el predio despojado o abandonado, que se tienen en cuenta para efectos de restitución o formalización. Es propietario de un predio quien tiene el título de dominio (escritura pública, sentencia de pertenencia o resolución de adjudicación) debidamente inscrito en una Oficina de Registro de Instrumentos Públicos (ORIP); es poseedor quien actúa como dueño de un predio privado pero no posee título de propiedad registrado a su nombre; ocupante es quien explota un terreno baldío de propiedad de la Nación.
Formalización: Significa otorgar título de propiedad debidamente registrado a los poseedores u ocupantes que cumplan los requisitos legales para ello. En el caso de los poseedores, esta se realiza principalmente mediante sentencia de pertenencia expedida por un juez o mediante escritura pública suscrita en notaría, y ambos documentos deben ser inscritos en la correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos (ORIP). En el caso de ocupantes de baldíos, la formalización se efectúa mediante la resolución de adjudicación (o titulación) expedida por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER), la cual también debe ser inscrita en la ORIP. Los títulos no registrados se consideran informales.
El INCODER puso en marcha un “Plan de Choque de Restitución y Formalización” para restablecer derechos de propiedad a 459 familias beneficiarias de programas de reforma agraria y que habían sido despojadas.
Despojo: Acción mediante la cual, aprovechándose de la situación de violencia, se priva arbitrariamente a una persona de su propiedad, posesión u ocupación, ya sea de hecho, mediante negocio jurídico, acto administrativo, sentencia, o mediante la comisión de delitos asociados con la situación de violencia.
Abandono forzado de tierras: situación temporal o permanente a la cual se ve abocada una persona forzada a desplazarse, lo cual le impide ejercer la administración, explotación y contacto directo con los predios. El abandono forzado se convierte en despojo si un tercero asume la propiedad, posesión u ocupación del predio.
Restitución: cumplimiento de las medidas para restablecer la situación anterior al despojo o abandono forzado. En este contexto, la restitución jurídica es el restablecimiento de los derechos de propiedad o posesión, y la restitución material es la entrega física del predio en condiciones de seguridad y libre de la ocupación o posesión de terceros.
De acuerdo con las definiciones anteriores, la restitución jurídica supone la anulación, cancelación o invalidación de los actos administrativos, sentencias y escrituras públicas (y las correspondientes anotaciones en los folios de matrícula inmobiliaria) mediante los cuales se otorgó a terceros la propiedad del predio restituido. La restitución material requiere el desalojo de ocupantes y poseedores ilegales. La restitución jurídica no pasa de ser un acto simbólico si no va acompañada de la restitución material, porque es ésta la que permite el goce efectivo del derecho de propiedad, independientemente de si la víctima desea retornar o no.
En el caso de las víctimas que eran solo poseedoras u ocupantes, la ley 1448 va más allá de la restitución jurídica y material del predio, y permite convertirlos en verdaderos propietarios. En efecto, el juez de restitución puede decretar la pertenencia a favor del poseedor, y ordenar al INCODER que adjudique el baldío al ocupante. En este punto la restitución y la formalización de la propiedad se intersectan, y la formalización adquiere el carácter de medida de reparación transformadora, porque mejora la calidad de los derechos de la víctima y la protege contra la repetición del despojo. Por otra parte, la formalización en este marco es la culminación de un proceso cuidadoso de análisis del contexto (desplazamiento forzado, presencia de grupos armados ilegales, constreñimiento) y de los derechos de las víctimas y de terceros.
¿Restitución o formalización?
A la luz de las definiciones y criterios descritos arriba, comento a continuación dos actuaciones de la administración Santos que en su momento fueron relacionadas con la política de restitución de tierras.
 Restitución de tierras: ¿Éxito o fracaso? Foto: Presidencia |
El 19 de septiembre de 2010, a solo cuarenta y tres días de haber asumido su cargo, el ministro de Agricultura, Juan Camilo Restrepo, presidió el primer acto de restitución de tierras de este gobierno en Turbo, Antioquia, ante centenares de campesinos víctimas de desplazamiento, líderes cívicos y representantes de organizaciones internacionales. El evento fue denominado “restitución directa de tierras” por la Asociación de Víctimas para la Restitución de Tierras y Bienes (ASOVIRESTIBI) y otras ONG que participaron en su organización [1].
En esa oportunidad el INCODER entregó títulos de propiedad a 34 familias desplazadas, en el marco de un proyecto piloto de restitución promovido por la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación (CNRR), la Unidad de Justicia y Paz de la Fiscalía y la Organización Internacional para las Migraciones (OIM). Claramente se trató de una formalización reparadora que pudo llevarse a cabo por la voluntad del nuevo gobierno, ya que el marco jurídico de Justicia y Paz no contempla este tipo de reparación. Actos similares se llevaron a cabo en el marco de otros pilotos de restitución promovidos por la CNRR y la Fiscalía, cuyas experiencias sirvieron de base para el diseño de lo que más tarde se convertiría en la Ley 1448.
En octubre de 2010 el INCODER puso en marcha un “Plan de Choque de Restitución y Formalización” que tenía entre sus objetivos restablecer los derechos de propiedad a 459 familias beneficiarias de programas de reforma agraria y que habían sido despojadas de sus predios [2]. Durante la ejecución de este plan, que oficialmente concluyó en junio de 2011, el INCODER, por orden de la Corte Suprema de Justicia, expidió 64 actos administrativos para restablecer jurídicamente los derechos de propiedad de 32 familias sobre aproximadamente 1.000 hectáreas. Sin embargo, ninguna de esas familias ha logrado hasta la fecha la restitución material de sus predios debido a la presencia de terceros y a la falta de competencia del INCODER para ordenar el desalojo de los predios restituidos jurídicamente.
La política de restitución de tierras de la administración Santos ha superado exitosamente la fase de instalación de la nueva instituciona-lidad creada por la ley 1448.
Dentro del anterior Plan de Choque el INCODER adelantó los estudios jurídicos sobre un total de 699 casos, lo que constituye un valioso acervo de información que pasa a disposición de la Unidad de Restitución de Tierras Despojadas, la cual, junto con los jueces de restitución, sí cuenta con la autoridad necesaria para adelantar los casos hasta la restitución material de los predios y para vincularlos a los programas de restablecimiento económico y generación de ingresos.
Conclusión
La política de restitución de tierras de la administración Santos ha superado exitosamente la fase de instalación de la nueva institucionalidad creada por la ley 1448. Es temprano para evaluar sus resultados en términos de restituciones efectivas. En ese sentido todavía es una promesa, pero con grandes posibilidades de hacerse realidad porque está construida sobre las experiencias, buenas y malas, de los proyectos piloto de restitución de tierras desarrollados bajo el limitado marco legal existente antes de la ley 1448.
* Economista de la Universidad Nacional y candidato al Ph.D. de la Universidad de Boston. Ha sido asesor o funcionario del Ministerio de Agricultura, la Secretaría de la Comunidad Andina y la Cancillería, profesor de varias universidades y consultor en política de tierras.
