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Relaciones Exteriores: Una década de ensimismamiento y dependencia

Escrito por Socorro Ramírez
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Socorro RamírezColombia pasó de la fallida diplomacia de la paz bajo Pastrana a la obsesiva diplomacia de la guerra bajo Uribe, y esto nos distanció de los vecinos y retrasó nuestra inserción al comercio mundial.

Socorro Ramírez *

Dos metas exclusivas

La política internacional colombiana de la primera década del Siglo XXI, estuvo ensimismada en la confrontación armada interna y concentrada en la relación con Estados Unidos en busca de apoyo para la lucha contra la subversión, ligada al narcotráfico, y en procura de un esquivo Tratado de Libre Comercio (TLC).

Si bien la seguridad interna registró notables avances, los objetivos propuestos no se alcanzaron plenamente, y el TLC con Estados Unidos, aunque se firmó por los gobiernos de ambos países, aún está pendiente de la ratificación por el Congreso estadounidense, lo que ha obligado a esforzarse para gestionar otros tratados y abrir nuevos mercados.

Ese ensimismamiento y dependencia se llevaron por delante valiosas tradiciones de la política exterior colombiana, que crearon situaciones difíciles y serios retos al país.

Diplomacia de paz

Hasta el gobierno de Andrés Pastrana (1998-2002) la diplomacia colombiana se había cuidado de llevar el tema del conflicto colombiano a escenarios internacionales. Con la llamada "diplomacia por la paz" anunciada por ese gobierno como un esfuerzo dirigido a "internacionalizar la paz para desinternacionalizar el conflicto", se dejó atrás esa tradición.

El gobierno llevó el tema a escenarios multilaterales y a las relaciones binacionales, con el propósito de conseguir apoyos y recursos externos, inicialmente concebidos para apoyar el diálogo con la guerrilla. A nivel regional logró múltiples declaraciones en favor de la paz e involucró a varios gobiernos latinoamericanos en los llamados grupos de países amigos, junto con algunos europeos. Con Europa creó, además, mesas de donantes para la atención de la agenda social.

El "Plan Colombia", la esquiva paz y el conflicto

Durante la administración Pastrana, con Estados Unidos se construyó el "Plan Colombia", orientado principalmente a fortalecer y modernizar militarmente al Estado. Sin embargo, esa política no logró internacionalizar la paz sino el conflicto.

A ese resultado contribuyeron la persistencia de la guerrilla en la confrontación armada y los cambios de enfoque en el "Plan Colombia", que pasó de ser concebido como un apoyo a la negociación para un proceso de paz y para la lucha contra el narcotráfico, a convertirse en una respuesta militar contra los grupos a los que, a lo largo de tres años, el gobierno había reconocido y presentado como rebeldes políticos.

Tras los atentados del 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos y la ruptura del diálogo en Colombia en febrero de 2002, las guerrillas pasaron a ser clasificadas como terroristas, un giro que ahondó el desconcierto, la incomprensión y el distanciamiento internacional frente al conflicto armado colombiano.

Aunque Europa incluyó también a las guerrillas y grupos paramilitares en la lista de organizaciones terroristas, aumentaron sus contradicciones con Bogotá sobre las concepciones y me­dios utilizados para combatirlos, y disminuyeron sus ofrecimientos de apoyos para la paz.

A su vez, los países limítrofes incubaron temores y sufrieron serios efectos por la agudización de la confrontación armada, que no fueron atendidos por el gobierno de Colombia.

Estados Unidos aumentó su presencia e injerencia en el país y, al mismo tiempo, emprendió un diálogo bilateral con los gobiernos andinos interesados en recibir recursos. La relación con Washington terminó, así, sustituyendo la indispensable concertación entre vecinos ante asuntos transfronterizos de seguridad, articulados por un conflicto parcialmente regionalizado.

Aunque el plan de desarrollo del gobierno Pastrana tenía otros ejes de política exterior distintos del conflicto, como el ambiental, la diversificación de la agenda y la desnarcotización de las relaciones internacionales, el país quedó entrampado en el conflicto interno.

Mientras tanto, y sin que la diplomacia por la paz pudiera definir con claridad el papel que se le pedía jugar a la comunidad internacional, diversos actores gubernamentales y no gubernamentales estadounidenses, europeos y latinoamericanos comenzaron a incidir directamente en el conflicto y en sus eventuales salidas.

Colombia y la OEA

La mayor parte de la primera década del siglo XXI la coparon los dos gobiernos de Álvaro Uribe (2002-2006 y 2006-2010) cuya principal estrategia fue la de buscar, a cualquier costo, el apoyo internacional para fortalecer la respuesta militar a la ofensiva de las FARC.

A nivel hemisférico, la Organización de Estados Americanos (OEA) fue el escenario de las primeras iniciativas.

El gobierno colombiano hizo saber allí que estaría interesado en una modificación al Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR), para que pudiera intervenir en conflictos internos como el colombiano, y más tarde propuso que se condenaran los actos terroristas de las FARC.

Luego, logró que el Grupo de Río conminara a esa guerrilla a un cese del fuego, pero no obtuvo apoyo para conformar una fuerza regional de intervención.

Con Bush y con Obama

Después, Uribe inscribió el conflicto colombiano dentro de las cruzadas antidrogas y antiterroristas de Washington, respaldó la guerra contra Irak y se dispuso a enviar apoyo a la intervención estadounidense en Afganistán.

De la relación personal del presidente Uribe con su homólogo George W. Bush, con su administración y su partido, el Republicano, provino gran parte de la fuerza de su política exterior, pero también su debilidad.

Su actitud le permitió recibir apoyo financiero, militar y tecnológico para el "Plan Colombia" y la Política de Seguridad Democrática, lo que llevó a Uribe a creer que, uniendo un Tratado de Libre Comercio a la seguridad, tendría garantizado el apoyo militar estadounidense para el futuro.

Pero, desde fines de 2006, esa "relación especial" con el gobierno Bush comenzó a exhibir su vulnerabilidad, cuando los demócratas tomaron el control del Legislativo, una  situación que se hizo más obvia con la llegada de la administración de Barack Obama a la presidencia en 2009.

Desde entonces, disminuyó aún más la receptividad frente al discurso antiterrorista del presidente Uribe. La aprobación del TLC por el Legislativo estadounidense continúa congelada hasta hoy; se comenzó a escrutar con mayor cuidado la situación de los derechos humanos en Colombia; y, se le concedió un menor énfasis al apoyo militar.

Pese a esas nuevas realidades, el gobierno de Uribe se empeñó en aumentar la presencia militar estadounidense y, aprovechando la salida de los militares de Estados Unidos de la base ecuatoriana de Manta, ofreció ampliar el acuerdo militar con Washington, para el uso de siete bases colombianas y enviarle así un mensaje de carácter disuasivo al presidente venezolano Hugo Chávez.

Finalmente, Uribe no obtuvo la mayor protección aérea esperada y terminó pagando un altísimo costo, sin que Washington saliera en su defensa.

Tensiones con los vecinos

Mientras el gobierno de Colombia se esforzaba por mantener y estrechar una relación especial con Washington, en varios países suramericanos se imponían en las urnas movimientos contestatarios, que buscaban una mayor autonomía frente a Estados Unidos y se declaraban francamente opuestos a la unilateralidad del gobierno de George W. Bush. Pero Uribe no demostró interés por comprender esas nuevas realidades regionales ni tender puentes con sus vecinos.

El presidente colombiano tampoco fue sensible a lo que venía ocurriendo con el conflicto en las zonas fronterizas.

En buena parte de esas zonas y a lo largo de varias décadas, la precaria presencia del Estado y la débil integración nacional fueron dando lugar a procesos irregulares de colonización y extracción de recursos, a cultivos y bonanzas ilegales, a corrupción y violencia.

En ese contexto se fue creando un escenario favorable para la agudización del conflicto armado, en especial en algunos territorios fronterizos cercanos a Venezuela, Ecuador y Panamá, convertidos, por parte de las guerrillas y los paramilitares, en corredores estratégicos en disputa, con no pocos efectos en los países colindantes.

Además, los grupos irregulares fueron desarrollando interacciones con las poblaciones vecinas y con la economía de la droga, interacciones minimizadas por el gobierno colombiano al punto de reducirlas a una supuesta complicidad de los gobiernos de izquierda de todos los países limítrofes con las guerrillas.

Pero tal simplificación de la situación fronteriza no era exclusiva del gobierno colombiano. Desde Ecuador se desestimaban las interacciones de sus nacionales con la confrontación colombiana, y desde Venezuela sólo se mostraba lo que tenía que ver con la acción paramilitar.

Las miradas distintas de problemáticas compartidas, sumadas a opciones políticas y económicas diversas y al menosprecio y abandono de la diplomacia por los presidentes de Colombia, Ecuador y Venezuela, impidieron tener acciones mancomunadas frente a los problemas transfronterizos de seguridad.

Acciones unilaterales de Colombia en Venezuela como el caso de Rodrigo Granda, pero sobre todo el bombardeo de un campamento de las FARC en Ecuador por las fuerzas militares colombianas, en el que murió uno de sus líderes "Raúl Reyes", generaron el rechazo de todos los gobiernos latinoamericanos y caribeños, e hicieron que el gobierno de Uribe sólo pudiera contar en la OEA con el apoyo de Estados Unidos.

La acumulación de tensiones entre los presidentes Uribe y Chávez y Uribe y Correa deterioraron las relaciones de vecindad justo cuando éstas se habían vuelto cruciales para Colombia, en especial, para la solución de la confrontación armada, el comercio, el desarrollo y la articulación de las zonas fronterizas.

Por esos hechos, el estado de las relaciones entre el mandatario colombiano y los de Venezuela y Ecuador, cayó desde finales de 2007 en una prolongada crisis diplomática, que llevó a la congelación o la ruptura de relaciones por parte de los gobiernos bolivarianos de Ecuador, Venezuela y Nicaragua, todos limítrofes con Colombia.

En su primer gobierno (2002-2006), Uribe concretó acuerdos de seguridad con Perú y Panamá, también limítrofes con Colombia, gracias a una mayor convergencia ideológica en la lucha contra el terrorismo, y con Brasil, en virtud de un interés compartido en los campos del comercio y la seguridad.

Sin embargo, el acuerdo con Estados Unidos sobre las bases militares no sólo profundizó la tensión con Venezuela y Ecuador, sino que la extendió a Brasil, y consolidó la percepción de que Colombia se convertía en la plataforma regional estadounidense para la vigilancia, las operaciones secretas y la presión sobre los países suramericanos.

Al mismo tiempo, profundizó las reservas de la región frente a las demandas colombianas de cooperación para su seguridad, le ganó apoyos a Ecuador en su conflicto con Colombia, e impuso la neutralidad frente a la crisis colombo-venezolana. En pocas palabras, ratificó el aislamiento colombiano en Suramérica.

Con la ONU y con la Unión Europea

Aunque todas las agencias de las Naciones Unidas participaron en la primera década del nuevo siglo con diversas acciones en distintos escenarios colombianos, no siempre hubo acuerdo sobre las prioridades ni el tipo de intervención de la ONU.

Predominaron los permanentes cuestionamientos de Uribe hacia esos organismos y los informes críticos de éstos frente a la situación nacional.

Desde Europa se intentó presionar al gobierno para que aplicara las recomendaciones de Naciones Unidas, como lo subrayó, por ejemplo, la "Declaración de Londres", de julio de 2003, resultado de una reunión de funcionarios colombianos con representantes de países Latinoamericanos, la Unión Europea, Estados Unidos, Japón, Canadá, Noruega y Suiza, entre otros, y de organismos financieros multilaterales.

Se condicionó el apoyo al gobierno de Uribe al cumplimiento de las recomendaciones, muchas relativas a los derechos humanos.

Diversas instancias europeas rechazaron el estatuto antiterrorista, el proyecto de alternatividad penal y los reiterados ataques de Uribe contra las Organizaciones No Gubernamentales (ONG) de derechos humanos, y exigieron claridad sobre las relaciones de grupos paramilitares con miembros de las fuerzas armadas.

El vicepresidente colombiano de entonces, Francisco Santos, cuestionó esa condicionalidad como una actitud neocolonial, lo que no impidió que, por temor a resultar siendo cómplices de la impunidad, las delegaciones europeas en Colombia acordaran no asistir a la instalación en julio de 2004 de la mesa de Santafé de Ralito, escenario de las negociaciones del Gobierno con los grupos paramilitares.

Los que decidieron apoyar la verificación de la desmovilización paramilitar que debía ejercer la OEA, supeditaron su respaldo a que el proceso conllevara verdad, justicia y reparación.

Para los esfuerzos a favor de la seguridad, el gobierno colombiano sólo concretó apoyos policiales y de inteligencia con la Oficina Europea de Policía (EUROPOL), que permitieron compartir información estratégica en la lucha contra el terrorismo, el narcotráfico, el lavado de dinero y la trata de blancas, y apoyo militar británico, para el entrenamiento de miembros de la armada colombiana.

En cambio, el viejo continente reiteró su rechazo a la solicitud de ayuda militar por parte de entes comunitarios y por el gobierno socialista español, que echó atrás los acuerdos para la venta de equipos de uso militar, que su antecesor había acordado con la administración Uribe. La mayor parte del apoyo europeo estuvo destinada a programas desarrollados por ONG, con el fin de atender asuntos humanitarios y los laboratorios de paz.

Con todo, al final de su primer gobierno, Uribe ganó cierto apoyo cauteloso de algunos de los principales gobiernos de países de la Unión Europea, aunque éste se fue perdiendo posteriormente debido a los "falsos positivos", la polarización nacional estimulada por el presidente y sus aspiraciones a una segunda reelección.

Comercio e inserción

Durante sus dos gobiernos, Uribe intentó abrir posibilidades de comercio y alternativas de conexión física y energética. Ante todo, fue significativa la firma, en diciembre de 2003, del acuerdo entre la Comunidad Andina (CAN) y el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), en términos más favorables que los del TLC con Estados Unidos.

Con Panamá y México intentó revivir el Grupo de los Tres luego de la salida de Venezuela en 2003. Además, Colombia se incorporó al Plan Puebla Panamá (PPP), el cual se transformó en 2008 en el proyecto de integración y desarrollo de la Mesoamérica y, en ese marco, el país amplió la cooperación al entregar plantas de biocombustibles a varios países centroamericanos, así como sus experiencias sobre producción, desarrollo, transformación, distribución y comercialización de etanol y biodiesel.

Fue también muy significativo el involucramiento de Colombia en la Iniciativa de la Cuenca del Pacífico Latinoamericano o Arco Pacífico, con el propósito de generar sinergias con países asiáticos con los que varias naciones latinoamericanas ya tienen acuerdos comerciales y de inversión.

En cierta medida, aunque con grandes costos, la administración Uribe alcanzó el objetivo de conquistar la "confianza inversionista".

Después de Brasil y México, Colombia se convirtió en el tercer receptor de inversión externa directa en Latinoamérica, debido a la mejora en la seguridad y a la explotación de la riqueza minera, pero también por la flexibilización de las regulaciones, sobre todo laborales y ambientales, y a las generosas reducciones tributarias.

El gobierno negoció siete TLC; tres entraron en vigencia (Chile, Mercosur y el Triángulo Norte de Centro América -Guatemala, Salvador y Honduras) y cuatro han estado detenidos por cuestionamientos al desempeño colombiano en el tema de los derechos humanos (Unión Europea, Estados Unidos, Asociación Europea de Libre Comercio, y Canadá).

Necesitamos una nueva diplomacia

El ensimismamiento y la dependencia colombiana han generado costos muy altos para el país.

Mientras Colombia restringía su mirada al mundo al enfocarla en sus problemas internos y mirarla a través del apoyo estadounidense y el comercio, cambios profundos en la región y en el mundo estaban modificando, de manera rápida y sustancial, las relaciones internacionales.

Esos cambios, en un mundo cada vez más complejo e interdependiente, requieren de capacidad para comprenderlos y adaptarse a ellos o, si es necesario, para enfrentar a algunas de sus tendencias.

Además, requieren del ejercicio de la diplomacia para tejer alianzas y aumentar el poder negociador del país, pues muchos de los asuntos internos son también transfronterizos y no pueden resolverse sin la colaboración bilateral o multilateral.

Por ello, una inserción internacional más asertiva requiere, así mismo, de la construcción de premisas internas, que tomen en consideración las nuevas realidades regionales y globales.

Es de esperar que la década que comienza consolide el giro que el nuevo gobierno colombiano ha comenzado a dar, que busca diversificar su agenda con Estados Unidos, lograr que el mundo mire hacia Colombia y mirar hacia la región y al mundo no desde las diferencias sino desde las oportunidades.

*Cofundadora de Razón Pública. Para ver el perfil de la autora, haga clic aquí.

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