Reinicio de los diálogos con el ELN: avances, riesgos y lecciones para la Paz Total

El presidente Gustavo Petro anunció recientemente que se retomarán los acercamientos con el ELN para reanudar el proceso de paz. Este artículo hace un balance de las negociaciones de cara a su eventual reinicio.

• Avances y tropiezos en el proceso con el ELN 

A partir de noviembre de 2022 el gobierno Petro y el ELN reactivaron los diálogos que habían comenzado en la administración Santos, con seis ciclos de negociación centrados en el cese bilateral al fuego, la participación ciudadana y un enfoque territorial. Como parte de los avances se creó el Comité Nacional de Participación, se pactó un cese bilateral con propósito humanitario y se asumió el compromiso de suspender los secuestros, además de integrar a la sociedad en el proceso.

Sin embargo, el proceso sigue siendo muy inestable. Afloraron dificultades por anuncios unilaterales, comportamientos dispares de los frentes del ELN, uso táctico del cese al fuego, reanudación de los secuestros y crisis en la mesa por el proceso que el Gobierno adelanta con el frente Comuneros del Sur, junto con dudas sobre la eficacia del cese al fuego y la conveniencia de nuevas prórrogas. 

Tras el ataque del ELN a una instalación militar en Arauca, en septiembre de 2024, el Gobierno suspendió los diálogos y, ante la negativa de la guerrilla a prorrogar el cese al fuego sin antes ser excluida de la lista de Grupos Armados Organizados (GAO), se registró una escalada de violencia contra civiles, fuerza pública y la infraestructura en Arauca, Chocó y Norte de Santander. Luego, la ofensiva del ELN, en enero de 2025, contra el Frente 33 de las disidencias de las FARC en el Catatumbo —con masacres, ataques, minas antipersona y asesinatos selectivos— desató una grave crisis humanitaria con alrededor de 60.000 desplazados, homicidios, secuestros y confinamientos, por lo que el Gobierno no solo reiteró la suspensión de los diálogos, sino que decretó el estado de conmoción interior para enfrentar la situación.

• Impacto humanitario: contención relativa mediante concesiones

A pesar de los avances alcanzados en las negociaciones entre el gobierno de Gustavo Petro y el ELN, las afectaciones a la población civil persisten, lo que contradice el objetivo central de la política de Paz Total. La figura 1 muestra que, aunque el número de incidentes violentos es el más bajo en comparación con los procesos adelantados por gobiernos anteriores, la tendencia mantiene similitudes con las registradas durante las negociaciones de las administraciones de Juan Manuel Santos y Álvaro Uribe. En contraste, los niveles actuales son significativamente inferiores a los observados en los gobiernos de César Gaviria, Andrés Pastrana y Ernesto Samper. Cabe señalar que el propósito de las conversaciones con el ELN no siempre ha sido lograr el cierre definitivo del conflicto, sino evitar la intensificación de su impacto humanitario

En el gobierno de Samper este objetivo fracasó por el notable incremento de los secuestros cometidos por el ELN a partir de 1996. En contraste, durante los gobiernos de Santos y Petro se logró una mayor contención de las afectaciones humanitarias mediante concesiones. En el primer caso, mediante la adopción de una agenda de negociación maximalista, amplia y generosa frente a las aspiraciones históricas del ELN, pero desproporcionada (si se compara con la acordada con las FARC) en relación con la correlación militar de fuerzas, la territorialidad y la representatividad política y social de la guerrilla. En el segundo caso, a través de un proceso que retomó esa misma agenda, sin un foco definido y, por tanto, muy difícil de tramitar. Además, el acuerdo prematuro de un cese al fuego bilateral careció de medidas efectivas, pues no incluyó la concentración geográfica de los frentes del ELN ni mecanismos robustos de verificación, lo que permitió que el grupo mantuviera la violencia y expandiera su presencia.

• Correlación de fuerzas y uso táctico del cese al fuego

En lo que respecta a la correlación militar de fuerzas, como se observa en figura 1, durante el gobierno de Gustavo Petro se registran los niveles más desfavorables para la fuerza pública en comparación con los observados en otros períodos de diálogo y negociación con el ELN. El grupo insurgente dio un uso táctico al cese al fuego, y lo aprovechó para fortalecerse y ampliar su presencia territorial, pues mientras disminuían los combates con las fuerzas estatales, aumentaban en igual proporción los enfrentamientos con otros grupos armados. Esta dinámica sugiere que el esfuerzo militar del ELN, antes dirigido contra la fuerza pública, se reorientó hacia disputas territoriales con actores rivales.

De manera similar, el deterioro de la correlación de fuerzas y el incremento del número de integrantes del ELN en los gobiernos de Ernesto Samper y Juan Manuel Santos expresa el elevado costo de intentar contener el conflicto y sus afectaciones humanitarias mediante concesiones. En contraste, el balance de fuerzas fue favorable al Estado durante los gobiernos de Andrés Pastrana y Álvaro Uribe, cuando el Plan Colombia —en el primer caso— y la política de Seguridad Democrática —en el segundo— devolvieron a la fuerza pública la iniciativa frente al ELN que, como se observa en la figura 1, se expresa en el cambio en el patrón de crecimiento de sus integrantes.

• Reconfiguración territorial durante el cese al fuego

En cuanto a la distribución geográfica de los enfrentamientos del ELN con grupos rivales como el Clan del Golfo y las disidencias de las FARC, y las afectaciones a la población durante el cese al fuego bilateral que estuvo vigente entre agosto de 2023 y el mismo mes de 2024, se advierte en la figura 2 un marcado énfasis en un patrón de concentración de estos eventos que contrasta con el observado anteriormente. En efecto, mientras las acciones armadas y las afectaciones del ELN en el período anterior se focalizaron en los frentes de guerra Nororiental en Norte de Santander y Oriental en Arauca, durante el cese al fuego pactado con el gobierno Petro se concentran en los frentes Occidental en Chocó y Valle, Suroccidental en Cauca y Nariño y Darío Ramírez en el sur de Bolívar y Bajo Cauca – nordeste antioqueño. Este cambio sugiere un uso táctico de las negociaciones con el gobierno Petro por parte del ELN, con el propósito de fortalecer su control territorial y ampliar su presencia.

Como se observa en la figura 2, durante el año de vigencia del cese al fuego, la situación de seguridad de la población civil empeoró en al menos 65 municipios en comparación con el año anterior. Este deterioro se debió principalmente a las infracciones al Derecho Internacional Humanitario (DIH) relacionadas con la conducción de hostilidades por parte de esta guerrilla, las cuales se manifestaron en un aumento de los hechos de afectación, de los enfrentamientos con otros grupos armados y, en algunos casos, de ambos fenómenos de manera simultánea. En todos los departamentos donde se registraron estos hechos —excepto en Arauca y Chocó— el ELN logró ampliar su presencia territorial, la cual en 2024 se extendió a 68 nuevos municipios.

• Lecciones para una estrategia integral de seguridad y negociación

Si bien en varios procesos de paz el ELN ha intensificado su accionar violento para ganar reconocimiento o concesiones, el balance tras la suspensión de la negociación del gobierno Petro resulta aún más desfavorable para la sociedad y el Estado. 

Las exigencias planteadas por el ELN —negociación a partir de una agenda general e imprecisa, suspensión de operaciones estatales y cese al fuego sin verificación efectiva— reflejan su interés en maximizar ventajas políticas, militares y territoriales sin asumir compromisos efectivos de desmovilización y desarme. Haber cedido ante estas demandas restringió la acción legítima del Estado y favoreció el fortalecimiento de las estructuras armadas del ELN. 

El cese al fuego, concebido para facilitar el diálogo y proteger a las comunidades, terminó convirtiéndose en un instrumento que permitió al ELN fortalecerse y ampliar su presencia territorial. A la vez, la guerrilla enfrentó tensiones internas que llevaron a algunas de sus estructuras a recurrir a métodos prohibidos para preservar el control en zonas disputadas. En este contexto, definir e implementar una estrategia de seguridad que proteja de manera efectiva a la población civil no es solo esencial durante la confrontación armada, sino también en el desarrollo del proceso de paz. 

En suma, el voluntarismo y la ausencia de una estrategia integral en la conducción del proceso con el ELN han incidido tanto en las continuas crisis en la negociación como en el deterioro de la situación humanitaria. Las afectaciones reportadas en el primer semestre de 2025 superaron las registradas a lo largo de todo el año anterior, lo que muestra la falta de mecanismos eficaces para contener la violencia dentro de la política de Paz Total. Es importante tener en cuenta que la baja capacidad de combate y contención de la fuerza pública, unida al fortalecimiento del ELN, reducen los incentivos de esta guerrilla para considerar la negociación como el medio para ponerle fin al conflicto armado.

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