Régimen departamental: el gobierno no sabe lo que quiere - Razón Pública
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Régimen departamental: el gobierno no sabe lo que quiere

Escrito por Alberto Maldonado
alberto maldonado regimen departamental mininterior iragorri

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Alberto-MaldonadoEl Gobierno improvisa con el proyecto de reforma departamental: no hay diagnóstico, ni una propuesta coherente, ni un propósito de cambio. Se necesita una reforma integral que piense en los ciudadanos y democratice las decisiones.

Alberto Maldonado Copello*

Otra improvisación

El 9 de agosto de 2011 el gobierno presentó al Congreso un proyecto de ley para modernizar la organización y el funcionamiento de los departamentos. 

Con el argumento de que no responde a las expectativas de los gobernadores, el proyecto no ha sido aprobado. Por eso el gobierno acordó con la Federación de Departamentos suspender su trámite y solicitar una nueva propuesta a esta agremiación. 

Con todo y eso no parece que el gobierno esté interesado en sacar adelante el proyecto, porque no tiene una propuesta de fondo sobre la descentralización y sobre el papel que deben cumplir los departamentos en la estructura político-administrativa del país. 

alberto maldonado regimen departamental juancarlos coy
Foto: Asamblea Departamental del
Departamento de Cundinamarca –
Presidente de la Confederación de
Asambleas y Diputados de Colombia,
Juan Carlos Coy.

Proyecto sin fundamentos

La reforma pasa por responder una pregunta básica: ¿Están cumpliendo los departamentos con sus responsabilidades constitucionales? Solo una respuesta total o parcialmente negativa justificaría una iniciativa de reforma, de lo contrario se estaría actuando a ciegas o de manera improvisada. 

Desde mediados de la década de 1980 se inició el proceso de rediseño del Estado donde los municipios y departamentos adquirieron nuevas atribuciones y responsabilidades. De acuerdo con las normas vigentes, los departamentos tienen responsabilidades de diversa índole: 

· Deben participar en la provisión de bienes y servicios, con énfasis en educación, salud, infraestructura vial y promoción del desarrollo económico y agropecuario. 

· Deben coordinar los servicios nacionales en su territorio, articular las políticas nacionales con las territoriales dar asistencia técnica y administrativa a los municipios en seguimiento y evaluación del desempeño local. 

· Finalmente, tienen funciones relacionadas con la participación ciudadana y la consolidación de la democracia territorial. 

La propuesta de reforma debería basarse en un balance del desempeño departamental y en un análisis de los factores incidentes, incluyendo los elementos del régimen legal que afectan negativamente su desempeño y que por tanto ameritan reformas.  Pero la exposición de motivos del proyecto no incluye un diagnóstico de estas atribuciones, no explica los problemas existentes ni precisa sus causas. Tampoco existe un diagnóstico en el Plan Nacional de Desarrollo o en otros documentos del gobierno. 

Deficiencias en la evaluación

La pregunta que no se plantea el proyecto puede abordarse a partir de un balance sobre la inversión. 

Los departamentos recaudan alrededor del 6 por ciento del total de ingresos tributarios del país, pero tienen mayor importancia en el gasto. En 2010 los 32 departamentos ejecutaron una inversión de 15,6 billones [1] que representó el 21,9 por ciento del total, la Nación ejecutó el 30,7 por ciento y los municipios el 47,4 por ciento. 

Aunque el departamento sea el nivel con menor participación, el monto de su in versión es importante y se destina fundamentalmente a educación (47 por ciento), salud (21 por ciento), infraestructura de transporte (10 por ciento) y agua potable y saneamiento básico (7 por ciento). 

Estos cuatro sectores representan el 85 por ciento de la inversión y de los restantes 15 sectores ninguno el supera 2 por ciento. Las cifras muestran cómo, por mandato constitucional y legal, los departamentos se “especializaron” en estas cuatro competencias, en forma compartida con los municipios. 

En promoción del desarrollo económico los departamentos participan apenas con 8 por ciento de la inversión y en el sector agropecuario con 7 por ciento, mientras que la nación concentra el 79 por ciento y el 84 por ciento respectivamente. Se trata de sectores muy centralizados y las gobernaciones tienen poco que ofrecer a la población campesina. 

Aunque las cuentas parecen claras, hay deficiencias por parte del Estado en el seguimiento y evaluación de los departamentos: 

· Pese a la magnitud de la inversión, el gobierno no ha puesto en marcha un sistema de evaluación integral como hizo en el caso de los municipios; el sistema previsto por el decreto 28 de 2008 no ofrece todavía información  adecuada sobre los impactos de la gestión departamental. Se trata de recursos que el país no vigila como es debido. 

· Tampoco se conoce mucho con relación a las otras competencias constitucionales y legales. Prácticamente ningún departamento tiene un servicio adecuado y suficiente de asistencia técnica y administrativa a sus municipios, ni coordina los servicios nacionales en su territorio y mucho menos supervisa la gestión de los municipios, casi siempre limitándose a tramitar los formatos que les envía el Departamento Nacional de Planeación.

· Finalmente el objetivo de promover gobiernos más democráticos y transparentes mediante la descentralización tampoco se han cumplido de manera adecuada. Promover la participación ciudadana no ha sido una prioridad de las autoridades   de los departamentos; por el contrario, durante los últimos años un número importante de gobernadores se ha visto envuelto en prácticas de captura del Estado y vinculación con grupos paramilitares; una columna reciente de León Valencia muestra los riesgos de corrupción y vinculación con mafias en varios departamentos. 

Aunque el marco jurídico siempre deba mejorarse, lo urgente ahora no son reformas legales sino controlar la gestión de los departamentos para garantizar que sirva efectivamente a los ciudadanos mediante la provisión de bienes y servicios sin prácticas clientelistas ni corruptas. 

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La propuesta del gobierno

El Código de Régimen Departamental vigente es el Decreto 1222 de 1986, que compiló las normas vigentes hasta entonces. Es una ley anterior a la Constitución de 1991 – un hecho que el gobierno menciona como razón para expedir un nuevo código – pero que ha sido modificada por leyes posteriores en numerosos aspectos. 

El régimen departamental compila las normas que regulan el funcionamiento del gobierno y la administración departamental y por tanto se refiere a asuntos necesarios y relevantes, pero en buena medida procedimentales. Un punto de especial importancia es el régimen tributario. 

El gobierno  considera que el proyecto es vital, trascendental y novedoso en diferentes aspectos, pero es poco lo que destaca en la exposición de motivos. 

Con relación a las competencias de los departamentos resalta las cinco siguientes:  

  1. La función de armonizar los planes de ordenamiento territorial municipal para que no interfieran con el desarrollo regional. 
  1. La ratificación del papel de eje del desarrollo local y de coordinador de la política sectorial de la nación en el territorio. 
  1. La función de prevención y mitigación del riesgo medioambiental por parte  de los gobernadores. 
  1. La creación de la Junta Departamental de Coordinación Municipal responsable de coordinar, apoyar y complementar la acción de los municipios y facilitar la intermediación entre estos y la Nación. 
  1. La facultad a la Nación para delegar en los departamentos el ejercicio de algunas atribuciones, trasladando recursos, funciones y competencias ejecutoras y de coordinación en temas relacionados con agricultura, adecuación de tierras, reforma agraria, medio ambiente, capacitación para el empleo, ciencia y tecnología, competitividad, sistemas de información, cooperación técnica internacional, bienestar familiar, atención a la población vulnerable y turismo, entre otros. 

Por otra parte, en el artículo 4, relativo a las competencias, se asigna la función de “promover las políticas públicas y las de carácter sectorial en seguridad y convivencia ciudadana, educación, salud, agricultura, ciencia y tecnología, desarrollo económico y territorial, infraestructura vial, eléctrica, servicios públicos domiciliarios, vivienda, transporte, medio ambiente y recursos naturales, atención a grupos étnicos y vulnerables, turismo, deporte, recreación y cultura”. Pero no se precisan servicios específicos ni recursos para su ejecución. 

El proyecto de ley tampoco aborda otros aspectos fundamentales: 

· No redefine el papel del departamento al establecer una nueva distribución de competencias entre la Nación, los departamentos y los municipios (lo cual tampoco podría, debido a que según los artículos 288 y 356 de la Constitución, debe hacerse mediante ley orgánica de distribución de competencias y recursos). 

· No propone cambios para aumentar los recursos propios de los departamentos, ni medidas para aumentar o consolidar su autonomía. 

· En cuanto a las funciones de coordinación, se limita a repetir o modificar ligeramente normas previas o a incorporar en la ley normas que se encontraban en decretos pero que realmente no se han aplicado. 

Parecería que en asuntos territoriales el gobierno nacional adoptó la fórmula de reformar para que todo siga igual, tal como ocurrió con la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial que no abordó los temas fundamentales. 

Una reforma integral

Con razón los gobernadores no compartieron el proyecto. 

Sería muy conveniente que la propuesta que está preparando la Federación abordara el tema de manera más integral, partiendo de un balance de los problemas y causas del desempeño de los departamentos y de los municipios, pero también de la Nación en el territorio. 

Los temas de fondo deben incluirse en una reforma de la ley 715 de 2001, luego de aclarar si es necesario y conveniente trasladar competencias nacionales a los departamentos junto con los recursos para su cumplimiento, y si se centralizan o se descentralizan algunas competencias con respecto a los municipios. Por ejemplo, examinar si en materias de desarrollo agropecuario debería asignarse mayor capacidad a los departamentos trasladando competencias que hoy cumplen entidades nacionales. Igualmente, es necesario determinar si se requiere mayor autonomía y capacidad fiscal propia, en el marco de dichas competencias. 

No parece haber mucho interés y las urgencias de la actual legislatura son otras. 

Este texto se enriqueció con la participación en un evento organizado por la Red de Iniciativas para la democracia, la gobernabilidad y el desarrollo territorial (RINDE), apoyado por el Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural (RIMISP) con la Federación Nacional de Departamentos para discutir su proyecto, realizado el 2 de septiembre.

* Economista. 

[1] Departamento Nacional de Planeación, Dirección de Desarrollo Territorial, Sistema de Información de Ejecuciones Presupuestales –SICEP-  2010 (Inversión –Compromisos);  Ejecución Presupuesto General de la Nación 2010 -Compromisos DNP-MHCP.  

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