La reforma que acaba de aprobarse mejorará la equidad regional pero mantiene el modelo de enclave que desde siempre ha frenado el desarrollo colombiano, y nada impide que los gobiernos locales sigan despilfarrando los ingentes recursos que se proyectan. Una alerta oportuna y preocupante.
Luis Hernando Barreto *
Reformitis
Colombia es un país donde la economía, la política, la justicia, las finanzas y la propia sociedad son objeto de reformas permanentes.
Cada cuatro años, en efecto, se proponen o se adelantan reformas que abarcan campos tan diversos como la tributación y las regalías; la doctrina y el procedimiento penales; la eliminación, fusión o creación de entidades públicas; las reglas del juego de la política; la descentralización administrativa, la salud y las pensiones, para mencionar solo algunos de los temas más recurrentes de la eterna agenda de reformas pendientes.
Los traumatismos serían menores si estas reformas estuviesen articuladas alrededor de un proyecto de país. Pero es todo lo contrario: la reformitis se debe a que falta una estrategia de país a mediano y largo plazo.
Estado reactivo, no proactivo
De allí el carácter reactivo de casi todas las políticas públicas. Se gobierna bajo el supuesto implícito de que el presente ya es inevitable y de que el futuro viene cargado de infortunadas contingencias. Los poderes del Estado viven conjurando las manifestaciones permanentes de una crisis que nunca termina.
Tanto así que el gobierno y los gobernados descubren de repente la crítica situación de la salud, los estragos de la ola invernal, el poder de las bacrim y el narcotráfico, las acciones de la guerrilla, la criminalidad por falta de convivencia y tolerancia ciudadana, la corrupción, la impunidad, el déficit fiscal, la revaluación del peso, la re-victimización de aquellos a quienes se les restituyen las tierras, los desplazamientos forzados o el hacinamiento de las cárceles.
 La Corte Constitucional ha tratado de introducir alguna estabilidad y un sentido de mediano y largo plazo a las reformas. Pero aún así predomina el remolino de medidas cortoplacistas y voluntaristas. |
En algunas de estos casos, la Corte Constitucional ha tratado de introducir alguna estabilidad y un sentido de mediano y largo plazo. Pero aún así predomina el remolino de medidas cortoplacistas y voluntaristas, algunas de ellas adoptadas para remediar los efectos negativos o nocivos de otras reformas anteriores: un círculo vicioso en donde cada reforma hace que la siguiente se vuelva necesaria.
¿Para qué reformar el reparto de las regalías?
Ciertamente, la reciente reforma a la distribución de las regalías no escapó a esa lógica perversa. El carácter emergente que suscitó esta nueva reforma estaba anunciada desde 1991, cuando los constituyentes distribuyeron estos recursos de manera inequitativa entre las regiones (ver Mea culpa de un ex-constituyente).
La motivación fundamental del gobierno para impulsar esta reforma es el crecimiento inminente de los recursos de regalías durante los próximos ocho años, que lleva a plantearse la pregunta de si éstos deberían utilizarse tal como se gastaron durante los últimos 16 años, en la condiciones establecidas por la Constitución de 1991 y la ley 141 de 1994.
La respuesta es ¡no! y está contenida en el proyecto de Acto Legislativo No. 13 de 2010–Senado, cuya exposición de motivos señala como propósito central el de generar un mayor ahorro gracias al crecimiento de estos recursos y desconcentrar su distribución regional. Son dos los argumentos centrales del gobierno:
- el primero, de orden macroeconómico, para prevenir la enfermedad holandesa;
- el segundo, de equidad para beneficiar a todas las regiones y no solamente a las productoras de hidrocarburos o minerales como en el pasado.
Ambos argumentos son legítimos y pertinentes para resolver la pregunta planteada por la coyuntura de aumento de las regalías, pero paradójicamente ambos son insuficientes para resolver de manera integral los problemas reales en torno a las regalías.
Ni siquiera se pone en cuestión la razón de ser del concepto mismo de regalías y lo que ello ha significado para nuestro modelo económico y social. Tampoco se indaga por el papel que han cumplido las regalías en la solución de las necesidades más apremiantes de la población vulnerable del país.
Economía de enclave, como en la Colonia
Si por un momento el Estado intentara resolver estos dos interrogantes no coyunturales, seguramente habría visto la oportunidad y la necesidad de embarcarse en reformas más profundas y duraderas. Veamos por qué.
La política del Estado colombiano en relación con los recursos naturales no renovables que hacen parte de su subsuelo ha sido y será obtener un beneficio por su explotación, llamado regalías. Tan escasa aspiración mereció ganarse un puesto en la Constitución de 1991 y fue ratificada en la reforma reciente [1].
 Estados Unidos, la Unión Europea, China y Japón consideran que sus recursos naturales no renovables son estratégicos. |
¿Por qué países como Estados Unidos, los miembros de la Unión Europea, China y Japón, entre otros, consideran que sus recursos naturales no renovables son estratégicos? Porque son fuente de energía y ésta es fundamental para mantener el crecimiento de sus economías y, por ende, para sostener el bienestar de sus sociedades.
Estratégico quiere decir que estos recursos son valiosos e importantes para el Estado como tal y, por tanto, que deberán reservarse en beneficio prioritario del propio país, y sólo después en beneficio del resto del mundo.
¿Por qué Colombia nunca ha considerado estratégicos sus recursos naturales no renovables, en el mismo sentido que los países mencionados? ¿Por qué nuestra prioridad es beneficiar al resto del mundo y no a nosotros mismos?
Por ejemplo: ¿por qué una reforma constitucional no exonera del pago de regalías (o las elimina) a toda explotación de recursos naturales no renovables con destino a la creación de refinerías, siderúrgicas y termoeléctricas…en Colombia? ¿Por qué el Estado no fomenta estos megaproyectos, como sucedió en su momento en los países que hoy hacen parte del mundo industrializado?
¿Por qué nos cuesta tanto trabajo pensar en Colombia como una potencia en producción y exportación de combustible refinado y limpio, acero, energía eléctrica y materias primas para la industria petroquímica, a partir de un mejor aprovechamiento de nuestros propios recursos del subsuelo?
Podría avanzarse un paso más sobre la base de transformar estas materias primas incorporándoles valor agregado. ¿Por qué no fomentar la industria pesada o de bienes de capital, de manera que por ejemplo sea rentable el ensamblaje de vehículos eléctricos o la construcción de infraestructura para el transporte masivo de nuestras grandes ciudades (metro o sistemas integrados de transporte masivo) utilizando materia prima nacional y energía eléctrica para su movilización?
El Estado colombiano limita su propia política sobre recursos naturales no renovables únicamente a la obtención de un porcentaje en forma de regalías, porque desprecia el poder estratégico que estos recursos tienen para el desarrollo y el bienestar de sus habitantes.
Esta actitud del Estado ha moldeado una economía de enclave, no muy distinta de la que nuestros antepasados tuvieron que soportar durante la Colonia. Ambas épocas tienen en común que el beneficio por extraer nuestros recursos naturales se materializó en el exterior y que el atraso interno se derivó de nuestras propias decisiones políticas.
La economía de enclave significa que la inversión extranjera extrae los recursos naturales del subsuelo colombiano con destino a las refinerías, siderúrgicas y termoeléctricas de Estados Unidos, Europa y Asia, con bajo o nulo valor agregado para nuestra economía.
El valor agregado y los encadenamientos sectoriales que conlleva la explotación de carbón para la economía nacional fue de solo un 4,2 por ciento en 2009 [2]. En consecuencia, también será reducido o nulo el multiplicador de inversión y empleo que este valor agregado potencial podría generar.
Las autoridades se enorgullecen, en su miopía, porque la inversión extranjera durante 2011 alcanzó la cifra de 15.032 millones de dólares [3], considerándolo un gran logro, al haberse rebasado la meta que tenían prevista en 9.700 millones de dólares.
Este canto de victoria por el voto de confianza de los inversionistas hacia nuestra economía, está asociado con dos hechos relevantes que el discurso oficial soslaya deliberadamente:
- las exportaciones conjuntas de petróleo y minerales representan el 91.4 por ciento de las exportaciones totales [4], cifra que confirma la tesis de la economía de enclave.
- la inversión extranjera repatrió utilidades y dividendos por 10.220 millones de dólares –acumulada para el tercer trimestre de 2011 – presionando, desde luego, el déficit de la cuenta corriente de la balanza de pagos.
Esto último neutraliza y desluce el triunfalismo inducido por los ingresos de la inversión extranjera en la cuenta de capital, generando más bien una preocupación a mediano plazo, por la necesidad de encontrar una fuente sana y estable de financiación de la cuenta corriente.
Los departamentos no cumplieron
Ahora bien, en relación con el rol asignado a las regalías en tanto fuente de atención a las necesidades de la población vulnerable, la ley 141 de 1994 estableció que los departamentos debían destinar un mínimo del 50 por ciento de sus regalías – y los municipios el 80 por ciento – para alcanzar niveles de cobertura mínima en los siguientes frentes apremiantes [5]:
- mortalidad infantil (bajar al 1 por ciento),
- salud de la población pobre (cubrir al 100 por ciento),
- educación básica (cubrir al 90 por ciento),
- agua potable y alcantarillado (resolver un 70 por ciento de las necesidades básicas insatisfechas).
Al analizar, por ejemplo, la tasa de mortalidad infantil, en el cuadro de abajo se muestra como 6 departamentos productores de petróleo y carbón, a pesar de haber recibido 15,5 billones de pesos de regalías durante el quinquenio 2005 a 2010, su esfuerzo para reducir la mortalidad infantil (-0.38 por ciento) fue menor al realizado por el resto del país (-1.19 por ciento), que incluye regiones que recibieron exiguos recursos de regalías.
Lo cierto es que durante este último quinquenio, los 6 departamentos en conjunto no lograron alcanzar el indicador del 1 por ciento de tasa de mortalidad infantil exigido por la ley. Incluso, Arauca, a pesar de haber recibido 1,6 billones de pesos, retrocedió y empeoró su indicador en 0.92 por ciento.
Paramilitares y elefantes blancos
Lo sucedido con estos recursos se entiende un poco mejor a la luz de denuncias, como las del periodista Mauricio Gómez.. En el Casanare, nos informa Gómez, “la disputa por ese botín [de las regalías] fue a muerte entre dos grupos paramilitares […]. Los paramilitares arrodillaron al Estado. En 2003, seis candidatos a diferentes alcaldías firmaron el Pacto de Casanare por el cual se comprometían a dar a los paras el 50 por ciento del presupuesto y el 10 por ciento de los contratos. Los seis salieron elegidos y todos están hoy detenidos e investigados por paramilitarismo” [6].
En Arauca, Huila, Cesar, Córdoba y Guajira, entre otros grandes departamentos receptores de regalías, las crónicas ponen en evidencia el sinnúmero de obras inconclusas o abandonadas como hospitales, acueductos, lagunas de oxidación, coliseos cubiertos, terminales de transporte, estaciones de bombeo de alcantarillado, plazas de mercado, mataderos, sedes administrativas, centros recreacionales, ecoparques turísticos y deportivos, malecones, piscinas de olas, anillos viales, paradores turísticos, procesadoras de leche y yuca; incluso un patinódromo, una piscina olímpica y una granja agrícola en el colegio de un pequeño municipio del Huila.
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Los miles de millones de pesos que demandaron estas obras abandonadas con recursos de las regalías son un monumento al saqueo de la riqueza del subsuelo, combinado con irracionalidad en las decisiones y sobrecostos de mala fe en la ejecución de las obras, despilfarro, negligencia y desidia…
El panorama es francamente desolador al contrastar estos elefantes blancos con la pobreza, la indigencia, el desempleo, el rebusque y la informalidad que padecen los habitantes de esos mismos departamentos.
¿Condenados a caer en el círculo vicioso?
Si bien la reforma a la distribución de las regalías tiene la gran bondad de distribuir mejor estos recursos entre todas las regiones, sobre todo en zonas periféricas y pobres, nada parece impedir por ahora la reaparición de más elefantes blancos, y esta vez a todo lo largo y ancho del país.
La democracia en la distribución de las regalías se debería buscar en que sus beneficios lleguen efectivamente a toda la población destinataria de estos recursos y no en la atomización de sus administradores.
Si el gobierno no reflexiona sobre el papel estratégico, de orientación y control que debe jugar en impulsar un progreso verdadero, la presente y las próximas generaciones de colombianos seguirán condenadas al círculo vicioso de la reformitis recurrente.
*Economista, agrólogo, politólogo y candidato a doctor en estudios políticos y relaciones internacionales. Consultor privado.
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