Regalías, innovación y desarrollo regional: entre eficiencia y equidad

El dilema

La desigualdad de un país también se puede medir por la distribución espacial de sus capacidades científico–tecnológicas y el desempeño innovador de sus organizaciones públicas o privadas. Una rápida mirada a los datos disponibles indica que Colombia es un país con gran concentración de la actividad innovadora.

En este sentido, el debate sobre regalías, ciencia e innovación para las regiones es importante en el contexto del desarrollo más uniforme de las capacidades de investigación y desarrollo.

Las regiones, históricamente relegadas en la distribución de las inversiones en ciencia y tecnología ahora tienen la oportunidad de mejorar sus capacidades tecnológicas: en aras de la equidad, se han asignado a las regiones menos desarrolladas — con un alto índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) — la mayor parte de los recursos, con lo cual se espera que puedan salir del atraso científico y tecnológico.

No obstante, dar prioridad a las regiones que no tienen una tradición científica y tecnológica podría significar una asignación ineficiente de los recursos, dado que se pierden los efectos de las economías de aglomeración: una pieza de conocimiento puede tener mayores rendimientos en una región desarrollada que una menos desarrollada.

Evidencia de la desigualdad

El Cuadro 1 pone de presente la desigual distribución espacial de la capacidad tecnológica en Colombiaⁱ. Cuatro departamentos concentran más de la mitad de las innovaciones que se producen en el país. Bogotá, Antioquia, Valle y Atlántico concentran todo el desempeño innovador de las empresas del sector manufacturero.

^Los datos son presentados solo con fines de comparación entre departamentos. Dado que las preguntas en la encuesta sobre medición de innovación cambiaron de periodo a periodo, no es posible hacer comparaciones entre periodos.

Estas desigualdades están relacionadas con la alta concentración espacial de las actividades productivas que caracteriza a la economía colombiana, pero también con la concentración de las inversiones gubernamentales en investigación y desarrollo (I&D) y en actividades de ciencia, tecnología e innovación (ACTI).

La evolución de las inversiones departamentales en I&D (Cuadro 2) y en ACTI (Cuadro 3) confirman que las regiones históricamente han estado marginadas en los planes de ciencia e innovación del gobierno.

En este sentido, la pretensión del sistema de regalías de lograr una distribución más equitativa parece ser políticamente correcta y necesaria, además de urgente. Sin embargo, persisten serios interrogantes — sobre todo desde la academia — de la pertinencia de esta forma de distribuir los recursos.

Equidad vs eficiencia

En el debate sobre regalías y regiones, se esgrimen dos argumentos opuestos:

• La primera posición sostiene que dado que las regiones no tienen la capacidad científica necesaria ni la infraestructura adecuada, resulta ineficiente asignar el dinero según el índice de NBI. Llevada al extremo, esta posición se resume en la frase soez del diputado Rodrigo Mesa, quien aseguró que “enviar recursos al Chocó es como echarle perfume a un bollo”. La solución estaría en asignar preferentemente los recursos a las regiones más desarrolladas que cuentan con una trayectoria científica y tecnológica sólida, con lo cual se asegura que los recursos sean mejor aprovechados.ⁱ

• La otra posición sostiene que el marco actual de regalías favorece la descentralización, la equidad y ayuda a disminuir la concentración de las inversiones en ciencia y tecnología. Así, con el dinero de las regalías, las regiones menos desarrolladas podrán definir los proyectos prioritarios e invertir dentro de sus territorios.

Un falso dilema

En la esfera internacional, se han dado ya muy buenos argumentos para orientar la política de CTI hacia la solución de problemas sociales como la desigualdad y la exclusión — en lugar de reducirse al crecimiento económico.

La experiencia en políticas regionales de innovación — sobre todo en la Unión Europea — y en los procesos de catching up o actualización regional en algunos países llevan a sospechar que en realidad no hay tal dilema entre equidad y eficiencia.

De hecho, las regiones más atrasadas — como demuestra la extensa literatura en catching up tecnológico — tienen un potencial mayor de aprendizaje y mejores posibilidades de crecimiento que las regiones desarrolladas.

En este sentido, canalizar recursos hacia las regiones menos desarrolladas resulta razonable: las regiones podrán construir sus capacidades tecnológicas y alcanzarán a las de desarrollo medio, logrando un desarrollo global más armónico; esta es, por ejemplo, la estrategia actual de desarrollo del gobierno chino.

Otra solución posible — aunque no viable bajo la Constitución actual- consiste en asignarles un presupuesto mayor a las regiones que concentran la capacidad científica, pero con el mandato de incluir un porcentaje creciente de proyectos orientados a eliminar el atraso tecnológico y a resolver problemas urgentes en las regiones rezagadas.

Como sostiene Juan Benavides, director del Centro Interdisciplinario de Estudios Regionales (CIDER) de la Universidad de los Andes: “La ciencia debe resolver problemas urgentes de las regiones; pero las soluciones no tienen por qué ser solamente dadas con ciencia “pastusa”, “paisa”, “costeña” o “cachaca”’.

Ni lo uno ni lo otro

No obstante, la situación actual indica que ni lo uno ni lo otro va a lograrse:

• En primer lugar, las posibilidades de que las regalías para las regiones menos desarrolladas en un país como Colombia puedan destinarse a estos objetivos no son claras. Basta mencionar que recientemente los alcaldes de todo el país hicieron una serie de reclamos en el Congreso Nacional de Municipios, pidiendo una contrarreforma al sistema de regalías que acabe con los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD) y que se restaure la autonomía a través de los giros directos (Alberto Maldonado examina este asunto en esta misma edición de Razón Pública).__.brEl peligro de esta pretensión radica en que serían los alcaldes y gobernadores quienes tomarían las decisiones sobre proyectos para ciencia e innovación, acabando con el control sobre la pertinencia y calidad de los proyectos, que se garantiza mediante el OCAD..__.br El esperado efecto positivo de dar prioridad a las regiones atrasadas se hace menos probable si se tienen en cuenta el clientelismo y la corrupción que históricamente han permeado a los gobiernos locales.

• En segundo lugar, las universidades más importantes han mirado con desdén a las universidades regionales; aquellas no desean establecer relaciones de cooperación con éstas dado que están más preocupadas por sus agendas institucionales y por interactuar con universidades norteamericanas y europeas.

En un país donde la ciencia se ha hecho en Bogotá y para Bogotá, ¿por qué esperar que las regiones con mayor capacidad científica y tecnológica ayuden a solucionar los problemas y a disminuir la brecha de sus contrapartes menos desarrolladas?

Colombia se juega su futuro científico y tecnológico, pero la perspectiva resulta preocupante.

Notas

1 Los datos son presentados solo con fines de comparación entre departamentos. Dado que las preguntas en la encuesta sobre medición de innovación cambiaron de periodo a periodo, no es posible hacer comparaciones entre periodos.

* Historiador de la Universidad del Valle, estudiante de doctorado en Administración de la Universidad de los Andes e investigador visitante en el Jackstädt Center for Entrepreneurship and Innovation Research, University of Wuppertal (Alemania). Ha sido profesor en las universidades Javeriana, de los Andes y el Colegio de Estudios Superiores en Administración (CESA).

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Julio César Zuluaga *