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Regalías: Borrón y cuenta nueva

Escrito por Mauricio Cabrera Galvis
Mauricio Cabrera Galvis

Mauricio-Cabrera-GalvisLas regalías se vienen repartiendo en forma injusta y sobre la base de argumentos falsos. En buena hora el gobierno propone corregir la inequidad, pero la solución verdadera es a la vez más sencilla y más tajante.

Mauricio Cabrera Galvis *

El debate y la propuesta

Las regalías son la contraprestación económica que recibe el Estado por la explotación de un recurso natural no renovable. Su importancia como fuente de recursos públicos es creciente por el aumento de la producción de hidrocarburos y otros minerales. Así, mientras en la década pasada se repartió a los entes territoriales un promedio de 3 billones de pesos anuales por este concepto, para los próximos años el Departamento Nacional de Planeación (DNP) estima que el monto anual a repartir será cercano a los 9 billones.

El debate público sobre la reforma a las regalías se ha concentrado en cómo deben repartirse entre las distintas regiones del país. Es una discusión importante, pues se trata de corregir una de las mayores inequidades que existe en la asignación de los recursos del Estado.

La reforma de las regalías propuesta por el gobierno pretende modificar la inequitativa situación actual, donde las regiones productoras se quedan con casi todo y una pequeña parte (el 8 por ciento) va para los municipios portuarios por donde se transportan los hidrocarburos. Cuando se trata de pozos petroleros o minas de gran tamaño, otra parte va al Fondo Nacional de Regalías.

Un pastel mal repartido

Así, de un total de $24 billones que se giraron a los entes territoriales entre el 2002 y el 2009, tan solo 8 departamentos y sus municipios se quedaron con 20 billones de pesos es decir, con el 80 por ciento. Los afortunados receptores fueron Casanare, Meta, Guajira, Huila, Arauca, Cesar, Santander y Córdoba, y de éstos los tres primeros recibieron casi la mitad de las regalías.

La justificación de esta curiosa distribución ha sido que es en estos departamentos donde se concentra la mayor producción de hidrocarburos y minerales, razón por la cual se dice que a ellos les pertenecen las regalías generadas. Parece lógico, pero es falso.

De acuerdo con la Constitución y la doctrina reiterada de la Corte [1], el propietario de los recursos de regalías es el Estado y las entidades territoriales no tienen derecho de propiedad sobre los mismos, tan sólo se les reconoce un derecho de participación. Como el Estado somos todos los colombianos, las regalías deberían repartirse equitativamente entre todos. Pero la realidad es bien distinta.

Los ocho departamentos mencionados solo tienen el 17 por ciento de la población. Por lo tanto el 83 por ciento restante de los colombianos tienen que conformarse con la repartición del 20 por ciento de las regalías. A algunos les tocan sólo las migajas, pues 16 departamentos en donde vive la mitad de la población (incluyendo a Bogotá, Valle, Atlántico y todo el Eje Cafetero, pero no Antioquia) recibieron solo el 1,5 por ciento de las regalías.

Para acabar de completar el cuadro de la distribución inequitativa, hay que mencionar que a algunas de las regiones más pobres y más necesitadas de Colombia solo les toca una ínfima parte del pastel de las regalías. En Chocó, Cauca, Nariño, Guainía, Vaupés, Caquetá, Amazonas y Guaviare viven casi 4 millones de personas (9 por ciento de la población), la mayoría en estado de pobreza, pero sólo recibieron el 0,73 por ciento de las regalías. 

Regalías, SGP e Impuestos 2002 – 2009
Distribución por departamentos

01-depto

Fuente: MinHacienda y DNP

 

La otra falacia 

Otro argumento utilizado por quienes se oponen a la redistribución de la regalías afirma que las regiones productoras son las que sufren el daño ambiental que produce la explotación minera y de hidrocarburos y por lo tanto tienen derecho a las regalías que serían la compensación por los daños ambientales y deberían ser utilizadas para repararlos. También es falso.

El daño ecológico sí hay que repararlo en su totalidad, pero no con los recursos de las regalías, sino que les corresponde a las empresas mineras pagar por la restauración de los ecosistemas con dineros distintos y adicionales a las regalías que pagan al Estado.

Las regalías son una contraprestación económica que se paga al Estado por la explotación de recursos naturales no renovables, "sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte", dice el artículo 360 de la Constitución. Por otro lado el artículo 80 ordena que el Estado "deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados." [2].

Se trata pues de dos obligaciones diferentes de quienes explotan los recursos no renovables: de una parte deben pagar regalías al Estado, que son de todos los colombianos y se deben distribuir equitativamente entre todas las regiones; de otra parte deben reparar los daños ambientales que causen, que sí deben ser dineros para los municipios y departamentos donde operan.

La equidad en la distribución de las regalías y la reparación del daño ambiental no son principios que compitan entre sí, sino que son acumulables y complementarios.

Dos criterios para repartir plata de todos

El principal argumento en contra de la distribución de las regalías de acuerdo con el sitio donde se generan radica en que los otros recursos del Estado que se transfieren a las entidades territoriales, los del Sistema General de Participaciones (SGP), se distribuyen con un criterio totalmente distinto: no por el sitio donde se generan los impuestos que financian el SGP sino de acuerdo con la población y las necesidades básicas no satisfechas en educación, salud y saneamiento ambiental de cada departamento.

Es un criterio de solidaridad, donde las regiones ricas subsidian a las pobres, y por eso Cundinamarca, Bogotá, Atlántico y el Valle reciben un porcentaje del SGP mucho menor que su contribución al fisco nacional.

Existen pues dos reglas diferentes de distribución de los recursos del Estado: los impuestos generales de acuerdo con el sitio donde se necesitan y las regalías de acuerdo con el sitio donde se producen.

Esta dualidad produce un reparto inequitativo; por ejemplo, el Valle genera el 12 por ciento de los impuestos nacionales y solo recibe el 7 por ciento del SGP y el 0,04 por ciento de las regalías. Por su lado, en los ocho departamentos privilegiados con las regalías la situación es al revés: recaudan tan solo el 5 por ciento de los impuestos nacionales, pero reciben el 20 por ciento de los recursos del SGP, y en la última década recibieron cerca de 25 billones de pesos del SGP.

La sencilla solución de fondo

La reforma a las regalías que se debate en el Congreso es un claro avance para corregir la inequidad existente, pero se queda a mitad de camino. La solución radical consiste en que se tenga una sola bolsa de recursos para distribuir entre las regiones, donde se incluyan tanto las regalías como los recursos del SGP, y que este total se distribuya de acuerdo con la población y las necesidades básicas de cada región.

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* Economista y Filósofo. Director Programático de la campaña del Partido Liberal y consultor independiente, es autor de varios libros y columnista de diarios colombianos.

Notas de pie de página


[1] Ver por ejemplo las sentencias C-567 de 1995 y C-427 de 2002.

[2] Esta última obligación ha sido desarrollada en varias leyes, por ejemplo en el artículo 60 de la Ley 99 de 1993, en los artículos 85 y 204 del Código Minero (Ley 685/2001), o en la Ley 1382 de 2010. Otra cosa es que no cumpla.

 

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