Para atender las necesidades fiscales del posconflicto, Colombia debe pasar a la progresividad fuerte en el pago de impuestos. Y aunque la equidad es uno de los “pilares” del nuevo gobierno, la reforma que viene no parece apuntar hacia allá.
Edna C. Bonilla Sebá* – Jorge Iván González**
La reforma es necesaria
Las pistas que el ministro de Hacienda ha dado sobre las características que tendría la próxima reforma tributaria son confusas, pues no es claro qué se busca ni cuáles serían los criterios de progresividad que guiarán la propuesta.
Aparentemente, el gobierno no propondrá cambios importantes. Todo indica que la reforma no se aprovechará para reducir la concentración del ingreso y la riqueza, ni para propiciar la discusión sobre la tan anhelada reforma estructural que requiere el sistema tributario colombiano. Colombia necesita una reforma tributaria, pero no la que parece proponer el ministro Cárdenas
Según las estimaciones del propio Ministerio de Hacienda en el Marco Fiscal de Mediano Plazo, al terminar 2014 el equilibrio macro del país atraviesa por una situación que es preocupante.
La contabilidad macro se expresa mediante la siguiente identidad: Ex=Priv+Pub. Ex es el saldo del sector externo (balance en cuenta corriente), Priv es el balance del sector privado, y Pub representa el balance del sector público.
Estas relaciones indican que los faltantes de los sectores público y privado tienen que financiarse con recursos provenientes del exterior. En 2014 el balance global (como porcentaje del PIB) sería: -3,6 (Ex)=-1,6 (Pub)-2,0 (Priv). Es decir, los déficits público y privado tienen que financiarse con fuentes externas.
Cuando se firmaron los tratados de libre comercio se dijo que la economía colombiana saldría favorecida ya que se abrían las posibilidades para exportar y aumentar el valor agregado nacional. Pero estos resultados no se han obtenido.
El déficit en cuenta corriente se ha ido agudizando. Entre 2001 y 2014 pasó de -1,3 por ciento del PIB a -3,6 por ciento, y en estos 13 años se ha ido consolidando una apertura “hacia adentro”.
Este saldo negativo del país con el exterior tiene, entre otras explicaciones, el desequilibrio comercial, ya que las importaciones crecen más que las exportaciones.
Cuando se firmaron los tratados de libre comercio se dijo que la economía colombiana saldría favorecida ya que se abrían las posibilidades para exportar y aumentar el valor agregado nacional. Pero estos resultados no se han obtenido, y la tendencia contradice lo esperado.
Ni las locomotoras mineras ni los altos precios del petróleo han sido suficientes para contrarrestar el ritmo acelerado de las importaciones, y la revaluación del peso ha sido una de las principales causas del auge de las importaciones.
Sin ninguna justificación clara, en la última reforma tributaria se decidió bajarles los impuestos a los capitales golondrinas, y la llegada de dineros especulativos agudizó la revaluación del peso.
El sector privado también presenta un saldo negativo, porque el ahorro no ha sido suficiente para financiar sus necesidades de consumo e inversión. A la luz de los déficits externo y privado, el desbalance del sector público (-1,6 por ciento) adquiere mayor relevancia. Si el saldo del sector público fuera positivo se necesitarían menos recursos del exterior.
Así que la primera razón para hacer una reforma tributaria es lograra el equilibrio en las finanzas del sector público. Y ya es hora de que el balance se consiga por el lado de los ingresos y no de los egresos. Usualmente se busca cerrar la brecha fiscal mediante reducciones del gasto y de la inversión, así que tiene razón el gobierno en cerrar la brecha aumentando los impuestos.
Las modalidades de la progresividad
 El Proceso de Paz requiere una revisión a la estructura de la propiedad de la tierra. Foto: Yassef Briceño García |
El presidente Santos dijo que en esta segunda administración le daría énfasis a la paz, la equidad y la educación. La concentración del ingreso en Colombia, medida a través del coeficiente de Gini, sigue siendo muy alta. Y a pesar las declaraciones de este y de otros gobiernos a favor de la igualdad, el Gini no se mueve.
Mientras el sistema tributario no tenga progresividad fuerte, la concentración del ingreso y de la riqueza seguirá siendo muy elevada. Hasta ahora la tributación en Colombia ha sido proporcional o con progresividad débil.
Un sistema tributario es débilmente progresivo cuando la tarifa crece con la base gravable a un ritmo cada vez menor, y se llega a un punto donde la tarifa se estanca y se iguala para todos los contribuyentes que pasen de un determinado nivel de ingreso. La estructura del impuesto a la renta en Colombia es un buen ejemplo de progresividad débil.
La tributación es fuertemente progresiva cuando la tarifa crece con la base gravable a un ritmo cada vez mayor. Esta lógica ha sido adoptada por el presidente Hollande en Francia, y está presente en muchos países europeos.
En Colombia se han hecho intentos de avanzar en esta dirección pero siempre han fracasado. Recientemente la Secretaría de Hacienda de Bogotá le presentó al Concejo un proyecto de acuerdo que modifica el pago del predial con criterios de progresividad fuerte.
En este modelo la tarifa va creciendo con el avalúo catastral de manera exponencial. Los inmuebles que tienen los avalúos más bajos pagarían 6 por mil de impuesto predial, y los avalúos más elevados pagarían 16 por ciento. Actualmente las diferencias en las tarifas del predial son muy pequeñas, así que la estructura vigente tiende a ser proporcional.
La primera razón para hacer una reforma tributaria es lograra el equilibrio en las finanzas del sector público. Y ya es hora de que el balance se consiga por el lado de los ingresos y no de los egresos.
La tributación es proporcional cuando la tarifa no cambia a medida que la base gravable crece. El IVA y el 4 por mil a los movimientos financieros son ejemplos de tributación proporcional.
La equidad y la progresividad fuerte
Tradicionalmente, el sistema tributario colombiano se ha movido entre la proporcionalidad y la progresividad débil, sin que haya logrado avanzar hacia la progresividad fuerte.
Los comentarios que ha hecho el ministro Cárdenas sobre la nueva reforma tributaria indican que el impuesto al patrimonio será proporcional, y el 4 por mil mantendría una estructura similar a la que tiene hoy.
Las necesidades del posconflicto y la búsqueda de la equidad propuesta por el presidente Santos obligarían a dar el paso hacia la progresividad fuerte. Solo de esta manera se puede modificar la distribución del ingreso, y construir una sociedad incluyente.
La progresividad débil y la proporcionalidad no han sido suficientes para modificar la distribución del ingreso y de la riqueza. Si los resultados son tan claros, no se entiende el desdén por la progresividad fuerte, y la insistencia en la proporcionalidad. Por este camino no se va a alcanzar el país incluyente del que tanto se habla.
La reducción del Gini no es una tarea sencilla e implica tocar estructuras de poder muy arraigadas en la sociedad colombiana.
No es cierto que los impuestos progresivos vayan en contra de la productividad y de la competitividad. Para refutar este tipo de apreciaciones basta con ver lo que sucede en Alemania, donde los impuestos son altos y progresivos.
En lugar de incidir de manera negativa en la productividad, los mayores impuestos la pueden favorecer. Una forma de hacerlo es a través del aumento de las inversiones públicas en sectores como la educación y la salud.
Tres direcciones hacia la paz
 Comuna Nor-occidental de Medellín. Foto: Iván Erre – Jota |
Es necesario tener en cuenta, además, las necesidades del posconflicto. La paz tiene costos enormes, y la forma preferencial de financiarlos deben ser los impuestos. La nueva reforma tributaria debería avanzar en por lo menos tres direcciones:
-La primera es la progresividad. Desde el punto de vista de la equidad, sería ideal que estuviera guiada por principios de progresividad fuerte. Este criterio debería aplicarse en los impuestos a la renta, a la riqueza y a la propiedad.
-Segundo, es la oportunidad para corregir los errores que se cometieron en la reforma tributaria pasada, que aumentó la tributación a los trabajadores y a las personas naturales de ingresos medios y, en cambio, redujo los impuestos a los capitales golondrina. Esta medida ha tenido consecuencias negativas. Ha estimulado la entrada de capital especulativo y ha acentuado la revaluación, estimulando las importaciones.
-Tercero, es la oportunidad para revisar lo que está pasando con los impuestos al suelo. La paz requiere una revisión a la estructura de la propiedad de la tierra. El tema es especialmente crucial en el agro, donde el predial efectivo no llega al dos por mil.
La concentración de la tierra y la ausencia de información catastral actualizada son manifestaciones de la falta de modernidad en el campo. Estas condiciones estructurales no permiten que haya un mercado de tierras en Colombia que revierta la situación de inequidad del país.
El gobierno nacional debería aprovechar la reforma para fijar normas generales que guíen a los municipios y al Instituto Geográfico Agustín Codazzi. Por ejemplo, se debería obligar la actualización de avalúos y aprovechar para establecer prediales especialmente altos a fincas improductivas. Es inaceptable que haya grandes extensiones en tierras fértiles con una vaca por hectárea y que sus impuestos sean tan bajos
La búsqueda de la equidad necesariamente pasa por el régimen tributario. Para que este ideal no quede en el papel, y para que efectivamente de vayan creando condiciones propicias para conseguir la paz, la mirada sobre los impuestos tiene que cambiar. La proporcionalidad y la progresividad débil no han logrado modificar el Gini. Es necesario entonces dar el salto hacia la progresividad fuerte.
*Profesora Universidad Nacional de Colombia, Facultad de Ciencias Económicas e Instituto de Estudios Urbanos.
**Cofundador de Razón Pública. Para ver el perfil del autor, haga clic en este enlace.
