Si el gobierno retira el proyecto de ley que cursa en el Congreso, le iría mejor a él, a las finanzas públicas, a los manifestantes que protestan contra ella y a la economía colombiana en su conjunto. Esta es la demostración.
Edna C. Bonilla Sebá*
Jorge Iván González**
Más de lo mismo
Después de la declaratoria de inexequibilidad de la ley 1943 de 2018, que se llamó ley de “financiamiento”, el gobierno tomó la decisión de tramitar en el Congreso un proyecto de ley, que es muy similar al anterior
Haciendo caso omiso a las reivindicaciones de los manifestantes, que destacan la inequidad de la propuesta tributaria, el gobierno insiste en mantener los lineamientos básicos de la norma anterior. Las comisiones terceras conjuntas de Senado y Cámara ya aprobaron el proyecto.
En vez de haber procedido con tanto afán, el gobierno debió haber aprovechado esta oportunidad para presentar un proyecto integral, equitativo y fiscalmente sólido.
La premura del gobierno fue reforzada por los empresarios, que entraron en pánico a raíz de la caída de la norma original. Vieron peligrar las exenciones enormes que les otorgó la ley de “financiamiento”. El gobierno prefirió atender las exigencias de los empresarios, desconociendo los llamados del Comité de Paro y poniendo en peligro la equidad y la sostenibilidad de las finanzas públicas.
Para qué la reforma
Como si el título resolviera todas las tensiones, el proyecto tiene un enunciado ambicioso: Por Medio de la Cual Se Adoptan Normas para la Promoción del Crecimiento Económico, el Empleo, la Inversión, el Fortalecimiento de las Finanzas Públicas y la Progresividad, Equidad y Eficiencia del Sistema Tributario.
El gobierno insiste en mantener los lineamientos básicos de la norma anterior.
Estos propósitos se pueden dividir en tres. El primero es crecimiento, empleo e inversión. El segundo es fortalecimiento de las finanzas públicas. Y el tercero es progresividad, equidad y eficiencia. Veamos
1. Crecimiento, empleo e inversión.
La anterior ley se llamó de “financiamiento”, cuando realmente reducía los ingresos tributarios. Se trataba, entonces, de una ley de “des-financiamiento”: según el propio Marco Fiscal de Mediano Plazo, entre este año y el 2030 habrá una reducción progresiva de los ingresos tributarios.
Al nuevo proyecto se le cambió el título. Ahora es la ley de “crecimiento”, porque se supone que va a estimular la economía, el empleo y la inversión. El argumento básico que inspira el proyecto es muy sencillo: si los impuestos disminuyen las empresas invierten más, el empleo aumenta y el crecimiento se acelera.
Este discurso se ha repetido de manera insistente desde los años ochenta, sin que los resultados hayan mostrado la existencia de esta relación de causalidad. En Colombia acaban por imponerse los mismos argumentos de Trump y la de los gobiernos reacios a la intervención del Estado. Ni en Colombia, ni en el mundo, los hechos confirman este tipo de diagnóstico.
Foto: Facebook Senado de la República
La ley de crecimiento ya fue aprobada en comisiones económicas conjuntas.
En cambio, los regalos para los empresarios siguen siendo numerosos. Mencionamos algunos:
- El impuesto a la renta de las empresas se reduciría de manera progresiva del 32% al 30% entre 2020 y 2022.
- En el artículo 71 de esta ley de “crecimiento” se incluyen numerosas actividades que harían parte de la “economía naranja”. Allí figuran empresas muy heterogéneas. En varios casos es muy difícil entender sus vínculos con la “economía naranja”. Los ingresos de estas empresas estarán exentos del impuesto a la renta durante siete años.
- Los hoteles que realicen construcciones nuevas en ciudades de menos de 200 mil habitantes tendrán una tarifa especial del 9% durante veinte años.
- Los proyectos de inversión mayores de un billón de pesos, y que contraten al menos 250 trabajadores, tendrán una tarifa del impuesto a la renta del 27%.
- Las empresas pueden descontar el 100% del valor del IVA cuando adquieran activos fijos reales productivos.
Es ingenuo pensar que estos regalos tributarios se reflejarán en mayor crecimiento. Durante los años setenta, cuando en economías avanzadas, como Inglaterra, la tarifa marginal del impuesto a la renta llegó a ser del 70%, la productividad media por trabajador fue de 210 puntos. Actualmente, en el 2015, según el Banco de Pagos Internacionales, el índice de la productividad media cayó a 22. Este declive significativo de la productividad ha estado acompañado de una disminución sistemática de los impuestos.
Los regalos para los empresarios siguen siendo numerosos.
Numerosas evidencias en el mundo confirman que la oleada de reducción de impuestos no se ha traducido en un aumento de la productividad y el empleo. Al contrario, la caída de la tributación acaba reflejándose en menor crecimiento.
El mayor gasto público, que resulta de impuestos más altos, tiene una incidencia clara sobre el aumento de la productividad y de la eficiencia del conjunto de las actividades privadas. Los ejemplos abundan.
- Gracias a la educación pública, los empresarios pueden contar con trabajo calificado.
- La inversión pública permite construir infraestructura (vías, metro…) que mejoran la eficiencia de las empresas y, además estimula la inversión y el empleo privados.
El discurso que asocia el crecimiento económico con los impuestos reducidos sigue ganando popularidad, y ha sido tan poderoso, que desde el título del proyecto de ley se consagra el dogma: menos impuestos, más crecimiento.
Lea en Razón Pública: Afortunadamente se cayó la Ley de Financiamiento
2. Las finanzas públicas
Tampoco es cierto que el proyecto favorezca las finanzas públicas. Las exenciones mencionadas, y otras adicionales, como la especial del IVA (artículos 131 y siguientes), harán más difícil cerrar la brecha fiscal.
La mejor prueba del debilitamiento de las finanzas públicas es el ya citado Marco Fiscal de Mediano Plazo. Allí se reconoce la caída de los ingresos tributarios, y con un optimismo exagerado, el gobierno supone que en los próximos años logrará reducir el gasto, de tal manera que se eviten aumentos del déficit fiscal.
Según las proyecciones de Hacienda, entre el 2019 y el 2030 los ingresos del gobierno nacional se reducirían de 16,6% del PIB a 15,7%. No sobra recordar que Colombia tributa muy poco en el ámbito internacional. En América Latina la relación entre impuestos y PIB es de 23%. El promedio de la OCDE es 34%.
Esta caída de los ingresos se explica porque el balance neto (impuestos menos exenciones) es deficitario. Tanto en la ley de “financiamiento”, como en la actual ley de “crecimiento”, el resultado fiscal es negativo. Ello significa que las mayores exenciones no alcanzarán a ser cubiertas con un aumento similar de los impuestos. Las exenciones para las empresas se estiman entre 9 y 14 billones de pesos al año.
Si las finanzas públicas se van a debilitar, como lo reconoce el Ministerio de Hacienda, entonces no era necesario correr con una nueva propuesta de reforma tributaria. El gobierno se dejó ahogar por la presión de los empresarios, que han puesto en evidencia su interés por mantener la reducción de tarifas, y las mayores exenciones.
La Comisión de Expertos colombianos ya dijo que las exenciones se tienen que reducir. Haciendo caso omiso de esta recomendación, el gobierno aumenta las exenciones, y para expiar la culpa propone una nueva comisión de expertos, que ahora serían internacionales, para que analice el conjunto de los beneficios tributarios.
Foto: Facebook Ministerio de Hacienda
Aunque la nueva reforma tributaria se llama “Ley de Crecimiento” no se entiende muy bien cómo lo estimulará.
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3. Progresividad, equidad y eficiencia
Frente a la desigualdad, preocupa que el gobierno no oiga el clamor de la protesta social, ni se inmute con numerosos diagnósticos (por ejemplo, el reciente de Garay y Espitia) que muestran su estrecha relación con la falta de progresividad del sistema tributario.
Con la ley de “crecimiento” se amplía el rango de personas a quienes se les hace retención. Ahora comenzaría con ingresos de tres millones mensuales. Es decir, serían contribuyentes un mayor número de personas, que no son pobres, pero sí son muy vulnerables. Esta ampliación del rango hacia abajo es regresiva.
Para responder a las críticas sobre la poca equidad de la reforma se han propuesto medidas que no tienen mayor impacto sobre la distribución:
- Un impuesto a los patrimonios superiores a 5 mil millones de pesos del 1%. Esta tarifa es muy baja.
- Para las personas pobres se han introducido las exenciones al IVA. Se les devolvería parte de lo que pagaron.
- También se propone que la contribución a la salud de las personas con una pensión inferior a un salario mínimo sea del 4% en lugar del 12%. Este límite genera confusión porque quienes ganen un poco más del salario mínimo, y no gozan de la exención, acabarán recibiendo una pensión considerablemente menor.
- El artículo 134 propone que no se cobre IVA 3 días al año. Esta medida no es progresiva porque favorece a todos los consumidores, independientemente de su ingreso, y sí puede tener un costo fiscal importante.
Las medidas anteriores no mejorarán significativamente la distribución del ingreso, y sí tienen costos fiscales importantes. El resultado final sobre la equidad tiene que evaluarse comparando el ingreso del hogar antes y después de hacer el balance neto entre impuestos y subsidios. Este ejercicio no lo ha hecho el gobierno.
Es equitativa una política fiscal que mejora la distribución cobrándoles impuestos a los ricos, y otorgándoles subsidios a los pobres. En Colombia este balance no logra el objetivo distributivo porque los subsidios que las familias reciben son contrarrestados con los impuestos que pagan. En su conjunto, la ley de “crecimiento” no tiene instrumentos que efectivamente logren que el balance neto reduzca la desigualdad.
*Profesora Universidad Nacional de Colombia
**Cofundador de Razón Pública. Para ver el perfil del autor, haga clic en este enlace
