Reforma tributaria: parcial, pero ambiciosa y con dientes - Razón Pública
Inicio TemasPolítica y Gobierno Reforma tributaria: parcial, pero ambiciosa y con dientes

Reforma tributaria: parcial, pero ambiciosa y con dientes

Escrito por Horacio Ayala
Horacio_Ayala_reforma_tributaria_RazonPublica

Horacio_Ayala_reforma_tributaria_RazonPublica

Horacio-AyalaSe crean impuestos nuevos, se reducen otros, se aumenta la equidad, se estimula el empleo y se reducen la evasión y la elusión tributarias. Una reforma buena aunque incompleta.

Horacio Ayala Vela*

Horacio_Ayala_reforma_tributaria_estatuto
Expedir un verdadero estatuto tributario es imposible. Los intereses particulares en estas materias desparraman fácilmente las filas de los partidos y la disciplina.
Foto: Ministerio de Hacienda

Un intento exitoso

Tras suscitar muy diversas expectativas, el proyecto de reforma tributaria fue aprobado en primer debate en el Congreso, con algunas modificaciones a la propuesta gubernamental. El escepticismo sobre el plazo angustioso para estudiar más de 150 artículos empieza a disiparse y quizá a dar la razón a quienes opinan que el Congreso quiere reivindicarse tras el fracaso estruendoso de la reforma a la justicia.

Sin los alcances de una reforma estructural, este proyecto contiene más novedades de las que se pensó en un principio. Ante la sombra de la fallida “reforma estructural” del ministro Carrasquilla — que ni su propio gobierno apoyó — se pensaba que el presidente Santos tenía una oportunidad única de conseguir una reforma de amplio espectro, pero sólo durante su primer año de gobierno, cuando contaba con el máximo de capital político. El presidente lo intentó en el segundo año, pero la filtración de los borradores y los episodios de la reforma a la justicia dieron al traste con el proyecto.

Nadie apostaba a un nuevo intento, de manera que el texto que hoy se discute ha resultado sorpresivo: y no sólo por la oportunidad, sino además por sus alcances.

Expedir un verdadero estatuto tributario en Colombia es prácticamente imposible, aún contando con un Congreso cercano al gobierno, porque los intereses particulares en estas materias desparraman fácilmente las filas de los partidos y la disciplina. La rapiña de propuestas de toda índole en la votación final de una reforma tributaria es uno de los espectáculos políticos más grotescos que puede presenciar un observador desprevenido. Por esta razón, considero que el gobierno ha acertado intentando una reforma parcial, pero ambiciosa en muchos aspectos, aunque se queda corta en la búsqueda de la equidad tributaria.

Los ejes del proyecto apuntan a formalizar las empresas y a crear empleo, a aumentar la tributación a cargo de las personas naturales, a simplificar el IVA y a combatir la evasión y la elusión.

Objetivo: bajar el desempleo

Han sido varios los intentos en Colombia para reducir el desempleo vía tributación, hasta ahora sin éxito. El más reciente apareció en la llamada Ley del Primer Empleo de 2010, cuyo único resultado ha sido crear un mecanismo de evasión casi infantil.

  Horacio_Ayala_reforma_tributaria_equidad

La reforma: parcial, pero ambiciosa,
aunque se queda corta en la búsqueda
de la equidad tributaria.
Foto: Ministerio de Hacienda
 

Ahora se propone reducir el valor de los parafiscales a cambio de un nuevo gravamen, que compensaría la reducción de la tarifa del impuesto de renta de 33 a 25 por ciento. Al rebajar el costo de la nómina para los salarios inferiores a seis millones de pesos, este mecanismo debe favorecer a las empresas que utilizan intensivamente mano de obra y podría impulsar la formalización del empleo. Sin embargo, algunos expertos opinan que la experiencia internacional también demuestra que este tipo de medidas no son efectivas como herramientas contra el desempleo [1].

Sin el ánimo de criticar la medida antes que empiece a operar, su aplicación exige cuidados adicionales de control, porque, como sucede siempre que hay límites muy estrechos entre conceptos que tienen diferente tratamiento fiscal, no faltarán los intentos de burlar esa angosta frontera mediante los trucos de desalarización, que ahora se comercializan sin rubor.

Impuestos a las sociedades

En la parte sustantiva de la tributación corporativa, lo más notorio es la reducción de la tarifa de renta y la compensación con el nuevo Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE), con tarifa de 8 por ciento.

Este gravamen se determina sobre bases similares a las del impuesto de renta, excepto que para su cálculo no pueden descontarse todos los beneficios especiales que prevén las normas hoy vigentes. De manera que la base para calcular el CREE resulta un poco mayor que la del impuesto de renta: por ejemplo, para quienes mantienen la deducción especial por compra de activos, gracias a los contratos de estabilidad jurídica.

Debido a la complejidad y a las características de los cambios propuestos, no es fácil anticipar cómo se reflejarán en los resultados de las empresas y en los recaudos del fisco. Se supone que industrias intensivas en capital, como las extractivas, que además tienen nóminas con salarios elevados, deberían aumentar su tributación. Por el contrario, los cultivadores de flores, a quienes se pretende compensar por la revaluación, verían incrementadas sus ganancias como resultado de los menores costos laborales y a pesar del CREE. Pero no se conocen aún estudios que cuantifiquen estas hipótesis.

Las venas rotas

Quizá más significativas en términos de la carga tributaria total son las medidas que contiene el proyecto para cerrar rendijas para la evasión y la elusión. Estas venas rotas, conocidas y utilizadas de tiempo atrás, han afectado los recaudos del impuesto de renta de manera importante, pero hasta ahora no había existido voluntad política para enmendarlos; por el contrario, se hacía evidente una marcada tendencia a mantener contentos a los dueños de los negocios, infortunadamente no a todos ni de la misma manera.

  Horacio_Ayala_reforma_tributaria_integrado

No podemos vanagloriarnos de ser un
país moderno, cada vez más integrado
al resto del mundo, si no existe
plena confianza sobre las cifras
de las empresas.
Foto: Interbolsa
 

Es evidente que la globalización ha traído consigo una cadena interminable de fusiones, escisiones y reorganizaciones empresariales. Pero no es menos cierto que, aprovechando las debilidades normativas, la arquitectura jurídica ha venido reduciendo la carga tributaria de manera injustificada, utilizando esos procesos, además de figuras como la fiducia, los aportes en especie o la “fabricación” del crédito mercantil. El proyecto contiene medidas destinadas a frenar esa hemorragia.

Los paraísos fiscales son otro de los instrumentos más utilizados para estos propósitos y parecería que ahora sí se expedirá la lista que ordenó una ley de 2003 y que aparentemente está guardada en el escritorio de algún funcionario, por razones desconocidas.

No menos importantes son las normas que pretenden que el Estado Colombiano reciba alguna fracción de las enormes ganancias obtenidas en la venta de bienes ubicados en el país, y las que, siguiendo una costumbre de la tributación internacional, le ponen coto a la costumbre de disfrazar las inversiones como endeudamiento, para obtener ventajas tributarias. Este gobierno ya había restablecido la retención en la fuente sobre los intereses de los créditos externos.

Resulta lamentable la decisión de aplazar la eliminación total o al menos los efectos contables de algunas disposiciones tributarias que desvirtúan la contabilidad: no existen razones válidas para que Colombia siga a la zaga de las Normas Internacionales de Contabilidad, en medio de una fiebre de tratados internacionales y de la intención de acceder algún día a la honrosa categoría de miembro de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).

No podemos vanagloriarnos de ser un país moderno, cada vez más integrado al resto del mundo, si no existe plena confianza sobre las cifras de las empresas.

Tributación de las personas naturales

Desde hace algunos años se ha intentado elevar la tributación de las personas naturales en Colombia, casi de manera obsesiva, porque se afirma que es sustancialmente menor que en la mayoría de los países. Así se hizo, por ejemplo, en el estudio de Fedesarrollo que antecedió a la fracasada reforma estructural de 2006 [2] y en el propio texto de la misma. Sin embargo, existen razones importantes que justifican en parte este comportamiento:

  • en primer lugar, de acuerdo con las cifras oficiales, el 94,4 por ciento de los asalariados gana hasta 4 salarios mínimos mensuales legales vigentes (SMMLV);
  • el 90 por ciento de las personas naturales que tienen un ingreso periódico recibe menos de 1.500.000 de pesos al mes [3].
  • el DANE revela que el 32,7 por ciento de los colombianos recibe ingresos que no alcanzan a cubrir sus gastos mínimos;
  • el 53,6 por ciento apenas los alcanza a cubrir;
  • sólo el 13,6 por ciento tiene algún excedente  [4].

No queda mucho espacio para pagar impuestos directos, aunque a través de los gastos se paga el impuesto al valor agregado (IVA).

Por otra parte, en Colombia prácticamente las únicas rentas que declaran las personas naturales son las de trabajo, porque no se paga impuesto sobre los dividendos. Estas son diferencias significativas frente a los países que se utilizan para la comparación.

El proyecto que avanza en el Congreso no elimina abiertamente los beneficios a favor de las personas naturales, pero los suprime en muchos casos mediante un mecanismo para determinar un impuesto mínimo presuntivo: el nuevo Impuesto Mínimo Alternativo Nacional (IMAN).

Mediante este instrumento, se aumenta el impuesto de renta en los niveles medios de las personas naturales, pero podría reducirse en las rentas más altas. Algo similar puede ocurrir con las denominadas ganancias ocasionales, mediante la introducción de una tarifa plana de 10 por ciento.

El gran riesgo de fórmulas como el IMAN consiste en que por tratar de limitar los costos y gastos deducibles, olvida o ignora algunos indispensables y termina gravando ingresos brutos. Por ejemplo, en el caso de los profesionales independientes, no contempla el alquiler de la oficina, la cuota de administración de la misma ni los pagos a otros profesionales.

  Horacio_Ayala_reforma_tributaria_vehiculos

Al tratar de armonizar la tarifa general
del IVA con el nuevo impuesto al
consumo, resultan reducciones inexplicables, como la que favorece
a los vehículos de más alta gama.
Foto: Auto Elite LTDA.
 

El IVA y el consumo

Si el proyecto culmina su trámite, el gobierno se habrá anotado un gran triunfo con la reducción de las tarifas de IVA, tema sobre el cual siempre hubo unanimidad entre los expertos.

Sin embargo, al tratar de armonizar la tarifa general del IVA con el nuevo impuesto al consumo, que grava principalmente los bienes y servicios suntuarios, resultan reducciones inexplicables, como la que favorece a los vehículos de más alta gama.

Es de esperar que la unificación de las tarifas, la reducción de las retenciones en la fuente — un poco exagerada — y la eliminación de un número importante de declaraciones faciliten la administración de este gravamen, a pesar de la carga adicional que representa el impuesto al consumo.

Balance positivo

El proyecto realiza algún esfuerzo para reducir los privilegios, al menos a largo plazo, pero deja vivas muchas de las gabelas [5]. Por ejemplo, los agraciados con pensiones exorbitantes, que por lo visto son muy poderosos, no permitieron que se gravaran siquiera con un módico 5 por ciento.

Tampoco fue posible para el gobierno levantar los injustificados privilegios de que gozan los usuarios de zonas francas,[6] pero al parecer conseguirá eliminar los contratos de estabilidad jurídica.

Aunque no parece avanzar mucho en la equidad — excepto quizá dentro del grupo de contribuyentes personas naturales — si se observa que el balance final arroja una reducción de tarifas para las empresas — y de paso para sus dueños — y una carga mayor para los individuos, con excepción de los pensionados privilegiados. Lamentable también la amnistía, que la Corte Constitucional ha condenado sin éxito, porque los fallos llegan cuando se han concretado los hechos.

En síntesis, se puede decir que es un logro del gobierno lograr hacer aprobar un articulado difícil y copioso, con normas de indiscutible importancia.

 

*Consultor privado, profesor universitario. Colabora como columnista en diferentes medios. Ha sido Director de Impuestos y Aduanas Nacionales, asesor del Ministerio de Hacienda y de organismos internacionales en temas tributarios; fue Cónsul General de Colombia en Chile y Director de Impuestos de Touche Ross International para América Latina.

Horacio_Ayala_reforma_tributaria_Anyelik

Artículos Relacionados

Este sitio web utiliza cookies para mejorar tu experiencia. Leer políticas Aceptar

Política de privacidad y cookies

Cuando ayudas a Razón Pública


· Apoyas el análisis independiente
· Apoyas el debate con argumentos
· Apoyas la explicación de las noticias
 
Apoya a tu Revista

DONA A RAZÓN PÚBLICA