Reforma tributaria: los tres problemas básicos de Santos - Razón Pública
Inicio TemasPolítica y Gobierno Reforma tributaria: los tres problemas básicos de Santos

Reforma tributaria: los tres problemas básicos de Santos

Escrito por Daniel Munévar

Fachada de el Capitolio en Bogotá

Daniel MunévarFalta de transparencia con los contribuyentes, constante improvisación y ausencia de visión de largo plazo. Estos en realidad son los obstáculos que han complicado el curso de una reforma que no puede posponerse.

Daniel Munévar*

A bandazos

La tercera reforma tributaria de la administración Santos se presentó en agosto y prosigue su camino en el Congreso.

Pero las cosas se le han ido complicando: lo que nació como un sencillo  trámite para mantener el gravamen a los movimientos financieros (GMF) y el impuesto sobre el  patrimonio desembocó en una disputa confusa entre el gobierno y los gremios económicos.

Una causa principal de esta complicación es la falta de claridad sobre los objetivos de la reforma, pues el gobierno cambia de posición según los vientos políticos que soplen.  Semejante indecisión resulta de al menos tres factores:

Es evidente que el gobierno tenía la intención de introducir una reforma tributaria desde antes de las elecciones.

1. La falta de transparencia del gobierno en materia tributaria;

2. Los cambios improvisados en sus propuestas a medida que los sectores afectados expresan su oposición a los gravámenes, y

3. La falta de una hoja de ruta que vaya más allá de financiar los planes inmediatos del gobierno.

1. Falta de transparencia

La discusión del tema tributario debería por supuesto involucrar a toda la sociedad, pero el gobierno Santos prefiere hacerlo a puerta cerrada. Tan es así que el ministro de Hacienda declaró francamente que ¨el debate sobre un proyecto de ley en materia tributaria no se da en las calles”.

Y como las discusiones se dan a puerta cerrada, no es ni siquiera claro quién señala la agenda. Así vimos con sorpresa que el presidente de la Asociación Nacional de Empresarios (ANDI), Bruce Mac Master, fue quien divulgó los detalles del proyecto y anunció una reforma adicional parta el año 2015.

No es fácil entender semejante sigilo por parte del gobierno, pero cabe suponer que él se debe al temor de ventilar un asunto impopular antes de las elecciones. O en todo caso las intenciones de Santos II quedaron claras en el Marco Fiscal de Mediano Plazo, un documento que se publicó el lunes siguiente a su reelección como presidente.  

En Cuadro siguiente, tomado de dicho documento, muestra cómo el aumento esperado de los ingresos del Gobierno Nacional Central (GNC) entre 2014 y 2015 se debe sobre todo a la partida “Otros”, donde se incluyen el impuesto al patrimonio, el impuesto a la gasolina y el GMF.

Gráfica de Ingresos tributarios

Ahora bien, si se tiene en cuenta que en teoría los dos primeros impuestos debían expirar en 2014, es evidente que el gobierno tenía la intención de introducir una reforma tributaria desde antes de las elecciones.

Muchas personas en nuestra cultura calificarían esta actitud como “viveza”. Pero el gobierno representa el interés público y está en la obligación de discutir públicamente los asuntos que a todos nos afectan.  Al no decir la verdad sobre las cuentas fiscales, Santos no solo pudo afectar los resultados de las elecciones, sino que vició la tramitación del presupuesto.  

Aunque el presidente-candidato tenía que saberlo, el tema no apareció en los debates presidenciales y a duras penas fue mencionado en el documento del Plan de Gobierno. Esta actitud constituye una clara violación del principio clásico en la materia que se conoce como “no taxation without representation” (no hay impuestos sin representación).

Con semejante falta de transparencia, no puede sorprender que las propuestas tributarias del gobierno tengan tan poca acogida en la sociedad.

LaComisión Cuarta del Senado discuta la Reforma estudian cambios a la Reforma Tributaria.
La Comisión Cuarta del Senado discuta la Reforma estudian cambios a la Reforma
Tributaria.
Foto: Congreso de la República

2. Improvisación

La evidencia disponible parece indicar que la estrategia inicial del gobierno se basaba en minimizar los costos políticos de la reforma.

Esto implicaba tres cosas: evitar grandes cambios en el Estatuto Tributario, limitarse a asegurar los recursos básicos para el Plan de Gobierno, y postergar la discusión sobre reformas de fondo mientras se esperan los resultados de las negociaciones en La Habana.

Para hacer más expedito el proceso, el gobierno introdujo la discusión de la reforma en el marco de la elaboración del presupuesto, en una violación flagrante de las leyes vigentes sobre la materia. Con este proceder ilegal,  el gobierno pretendía asegurar el apoyo del Congreso, al vincular la aprobación de partidas de gasto con su respectivo financiamiento.

Sin embargo la estrategia no logró sus objetivos. Por un lado, el gobierno enfrentó una mayor oposición de la esperada en el Congreso; y por el otro lado el desplome de los precios del petróleo dejó sin piso la idea de una reforma tributaria light  que el gobierno tenía en mente.

Esas dos circunstancias explican por qué el actual proyecto de reforma está lleno de  fórmulas a medias y acaba por quedarse en terrenos de nadie. En efecto: el proyecto se presenta como un mecanismo para asegurar el financiamiento del presupuesto en 2015, pero fue concebido para financiar el plan de gobierno hasta 2018, y además se es consciente de que quedan por fuera los problemas de fondo resultantes de la destorcida petrolera y la financiación del posconflicto.

Los vaivenes del gobierno en esta encrucijada se ven con claridad en relación con  el impuesto al patrimonio. En cuestión de semanas pasó de su propuesta inicial – aumentar la base de recaudo mediante la disminución de su umbral de cobro- a un esquema completamente distinto, donde el impuesto para personas jurídicas se reduce en el tiempo hasta llegar a cero. Y para reemplazar el recaudo perdido de esta manera se eleva la sobretasa al Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE) para empresas con utilidades superiores a 800 millones de pesos.

Si bien debe admitirse que eliminar el impuesto al patrimonio de las empresas es un paso en la dirección correcta, el conjunto de medidas aumenta la complejidad de la estructura de recaudo. Y preocupa en todo caso el hecho de que la medida hubiese resultado de la   coyuntura, y no de los estudios técnicos que el gobierno hubiera debido adelantar en estos meses.

Algo similar ocurre con la duración de las medidas. Una vez más, y de manera poco seria, el gobierno cambio de posición: primero propuesto que el GMF y el impuesto a la riqueza fueran temporales, pero ahora propone que se mantengan hasta 2018, para luego expirar de manera gradual en el caso del GMF y de manera permanente en el caso del impuesto a la riqueza. Pero sin un plan claro para reemplazar los recursos que aportan dichos impuestos (o de una programa riguroso de austeridad) es una ilusión pensar que ellos puedan ser eliminados.

Además, al extender estos impuestos hasta 2018, se limita la capacidad del próximo gobierno para modificar la estructura tributaria, puesto que este  volverá a necesitarlos para costear sus propias promesas de campaña.

El Presidente Juan Manuel Santos Calderón hablando a empresarios
El Presidente Juan Manuel Santos Calderón.
Foto: Presidencia de la República

3. Falta de visión

Las indecisiones y la improvisación del gobierno se traducen en su débil posición negociadora y en ataques incesantes de sus críticos.

A lo cual vinieron a añadirse los anuncios de que la reforma para financiar el 2015 incluiría cambios impositivos hasta el 2018, y de que el año próximo habría una segunda y “estructural” reforma tributaria. Todo lo cual demuestra la falta de visión de largo plazo.

Por eso, la flexibilidad del gobierno no refleja su habilidad para negociar, sino su falta de convicción ante la ausencia de un plan de largo plazo. Si bien, gracias al boom petrolero, Colombia pudo darse el lujo de no planear a lo largo de estos años, es evidente que el contexto actual exige un manejo radicalmente distinto.

Con este proceder ilegal,  el gobierno pretendía asegurar el apoyo del Congreso

El riesgo de mantener una política tributaria pasiva se ha hecho visible en el reclamo de los gremios y de algunos parlamentarios en el sentido que el problema de fondo es el exceso de gastos por parte del gobierno.

Aunque es verdad que hace falta aumentar la eficiencia en el gasto, no es menos cierto que el desarrollo del país necesita mayores inversiones en áreas como infraestructura, educación y competitividad. Pero un recorte del gasto, como sugieren los gremios, afectaría desproporcionadamente los fondos ya muy escasos para esos fines.

Pero dichos recortes se harán inevitables de seguir como vamos. La falta de visión y de acción del gobierno acabará por obligarnos a sacrificar las inversiones con futuro para poder pasar las afugias de fin de año.

 

* Master en políticas públicas de la U. de Texas en Austin. 

@danielmunevar

Artículos Relacionados

Dejar un comentario

Este sitio web utiliza cookies para mejorar tu experiencia. Leer políticas Aceptar

Política de privacidad y cookies