Parece haber consenso sobre la necesidad de la reforma. ¿Pero son convenientes las propuestas de la Comisión de Expertos? ¿Es este el momento adecuado para hacer estos cambios?
Jorge Armando Rodríguez* – Javier Ávila Mahecha **
Un mal sistema
Desde principios de la década de 1990 el gobierno ha venido alimentando un déficit fiscal que hoy se ha vuelto “estructural”, en el sentido de tratarse de un desfase entre los gastos y los ingresos permanentes (en 2015 dicho déficit representó el 2,2 por ciento del PIB).
Para paliar el déficit, la Comisión de Expertos encargada por el gobierno hizo una serie de recomendaciones que, de acogerse, harían que el nivel de tributación agregado se eleve entre el 1 y el 1,8 por ciento del PIB. Pero no basta con que una reforma aumente los recaudos para que sea buena. Además, importan la equidad y el no distorsionar las señales o estímulos para distintas actividades económicas, al igual que la factibilidad administrativa.
Por ejemplo, lesionados por el uso desmedido de gravámenes sobre la nómina, el mercado laboral y la generación de empleo necesitaban la reducción de las contribuciones o aportes parafiscales. Para hacerlo, la reforma de 2012 escogió, sin embargo, un camino innecesariamente enmarañado: desdoblar el impuesto sobre la renta de las sociedades entre el impuesto ordinario y el impuesto sobre la renta para la equidad (CREE). Esta separación del gravamen aumenta los costos de administración para la DIAN y los costos de cumplimiento para los contribuyentes, además de que hace aún más difícil establecer la incidencia del impuesto, o sea saber quien acaba pagándolo. Todo esto contribuye a desacreditar el impuesto sobre la renta, un instrumento de considerable potencial para aumentar la equidad de los tributos.
Tenemos también el caso del gravamen a los movimientos financieros, adoptado en 1999 y que se ha convertido en el impuesto que casi todos critican pero que nadie se atreve a eliminar, como si fuera imposible sustituirlo como fuente de ingreso.
Propuestas acertadas
 Supercade CAD en la carrera 30 de Bogotá Foto: Alcaldía Mayor de Bogotá |
La Comisión de Expertos hizo un trabajo técnicamente juicioso y encomiable. Pero la técnica tributaria debe ser sometida al escrutinio democrático, incluido el de la política y el de la academia.
Desde el punto de vista del funcionamiento ordenado y transparente del régimen impositivo, consideramos de gran importancia la propuesta de reunificar el impuesto sobre la renta de las personas jurídicas. Hoy se utilizan dos canales de recaudo para el mismo impuesto, lo cual no implica por sí mismo que la carga tributaria sea alta: la tarifa efectiva sobre los ingresos netos de las sociedades está entre el 23 y el 25 por ciento, según nuestras propias estimaciones.
No basta con que una reforma aumente los recaudos para que sea buena.
Otra propuesta bien orientada es la de eliminar el régimen de impuesto mínimo alternativo. Parece asimismo buena la idea de gravar los dividendos recibidos; en este caso la doble tributación resultante sería sobre todo una forma de integrar el impuesto sobre la renta personal y corporativa.
¿Competitividad o eficiencia?
La Comisión advierte que, además de aumentar el recaudo, sus recomendaciones buscan aumentar la equidad y contribuir a la competitividad tributaria.
Sin embargo, según la literatura técnica, la competitividad no forma parte de las características deseables de un sistema tributario. Junto con la equidad figura la eficiencia como objetivo impositivo, pero eficiencia y competitividad no son lo mismo. Mientras el ideal de la eficiencia es que los impuestos interfieran lo menos posible en las decisiones de los agentes económicos, el ideal de la competitividad es derrotar a los rivales.
Por eso no es intrascendente que la Comisión de Expertos haya optado por hacer hincapié sobre la competitividad tributaria, más que sobre la eficiencia. La competitividad suele ser invocada para justificar la reducción de la carga tributaria sobre los negocios, o sobre las utilidades y la riqueza, hasta niveles inferiores o similares a los de países que son considerados como competidores.
Pero resulta que la localización de las actividades económicas no depende solo de la tributación sino que depende también de factores como el tamaño del mercado, el nivel educativo de la población, la disponibilidad de infraestructura de transporte y el imperio de la ley.
Tratando de atraer negocios, los países competidores bien pueden acabar con un nivel de tributación similar al de los paraísos fiscales – y además con una insuficiencia aguda de ingresos tributarios para financiar el gasto público permanente-.
Impuestos y redistribución
Durante la década de 1980, el impuesto sobre la renta fue la principal fuente de ingresos tributarios en Colombia. Pero desde comienzos de la década de 1990, los recaudos del impuesto sobre la renta y el IVA han estado prácticamente a la par.
Ahora bien: si las recomendaciones de la Comisión se adoptan, este balance volvería a romperse, pero esta vez a favor del IVA, porque por lo menos el 96 por ciento del recaudo adicional de sus propuestas provendría de esta segunda fuente.
Depender excesivamente de uno de estos dos instrumentos tiene sus desventajas. Por ejemplo, mientras que el IVA es un instrumento de posibilidades estrechas para fines de equidad, el impuesto sobre la renta tiene limitaciones para meter en cintura a las actividades económicas informales.
El efecto global de la propuesta de la Comisión no es favorable a la equidad.
La propuesta de inclinar la balanza en favor del IVA y en contra del impuesto sobre la renta es de hondo calado y lleva a preguntarse si la Comisión de Expertos le dio al argumento de la competitividad tributaria una preponderancia exagerada.
La redistribución del ingreso y de la riqueza está identificada en la teoría de las finanzas públicas como una función básica de la política fiscal. Estimaciones realizadas por la Comisión Económica Para América Latina (CEPAL) y el Instituto de Estudios Fiscales revelan que los instrumentos fiscales en los países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico logran reducir en un 35 por ciento el grado de concentración del ingreso, mientras que en América Latina ese efecto es apenas del 6 por ciento, siendo todavía más pequeño en Colombia.
Los tributos que toman en consideración la capacidad de pago de los contribuyentes y que aplican sobre ella tarifas marginales crecientes contribuyen a una distribución más equitativa. Sin embargo, entre los tributos nacionales (o sea sin hablar de los locales y departamentales) solo el impuesto de renta de personas naturales y el impuesto sobre la riqueza presentan esas características, pero su impacto es muy limitado pues en conjunto participan con menos del 10 por ciento del recaudo tributario.
Del otro lado se encuentran los impuestos que gravan los bienes y servicios, con un perfil regresivo y una participación del 41 por ciento en la estructura tributaria nacional. No obstante, las exenciones, exclusiones y tarifas diferenciales del IVA, que tienden a beneficiar sobre todo a las familias de bajos ingresos, contrarrestan su regresividad, al punto que es probable que el IVA resulte siendo en el agregado un impuesto proporcional.
Las propuestas de la Comisión de Expertos posiblemente mejorarían el reparto de las cargas entre los contribuyentes, pero la redistribución resultante solo tiene lugar entre el diez por ciento más rico de la población, ya que el 90 por ciento de los colombianos no alcanza los umbrales para ser contribuyentes del impuesto sobre la renta.
En estas condiciones, si se quiere que los impuestos directos ayuden a mejorar el perfil distributivo, habría que elevar la carga tributaria sobre la parte más alta de la escala de ingresos y de riqueza, y no solo repartir bien la carga actual dentro de ese grupo. El impuesto a la riqueza circunscrito a las personas naturales y con tarifas marginales progresivas moderadas es un candidato a sumarse a ese esfuerzo.
Tal como están las cosas, lo que ocurra con la reforma del impuesto de renta personal no es asunto que afecte la situación tributaria de la amplia mayoría de la población. Por el contrario, las propuestas de generalizar la base gravable del IVA y elevar su tarifa del 16 al 19 por ciento competen a todos los colombianos.
La Comisión sabía que las modificaciones planteadas con respecto a este gravamen tendrían un efecto regresivo y por eso se mostró partidaria de adoptar, por el lado del gasto público, medidas compensatorias focalizadas en los estratos de ingresos más bajos. Un problema central de seguir ese camino es que para las personas de bajos ingresos el pago del IVA se convertiría en un hecho cierto, virtualmente inexorable, mientras que tanto su selección como beneficiarios de programas sociales como la recepción, tamaño y continuidad de los beneficios están sujetos a múltiples contingencias.
El efecto global de la propuesta de la Comisión no es favorable a la equidad. Si bien es cierto que se lograrían avances en el impuesto de renta personal, sus efectos son limitados, más aún si se tiene en cuenta que el mayor recaudo obtenido en el impuesto personal financiaría una reducción de la carga tributaria corporativa.
En términos de recaudo adicional, el peso de la reforma recaería casi de manera exclusiva sobre el IVA, con disposiciones que ciertamente pueden mejorar la eficiencia del tributo, pero que conllevarían un impacto redistributivo negativo.
¿Mal momento?
 Fábrica de Chocolate Luker, en Bogotá. Foto: USAID |
Por último, hay que preguntarse si es oportuno aumentar la presión impositiva ahora que la economía se ha desacelerado. La teoría económica de las finanzas compensatorias dice que el momento oportuno para hacerlo son las épocas de vacas gordas. Hacerlo en épocas de vacas flacas diezma la demanda agregada y acentúa las fuerzas contractivas, dado un volumen de gasto público.
Por otro lado, la teoría política dice que los tiempos de crisis son los tiempos de reforma, y parece que la Comisión de Expertos se inclina por esta.
Sea como fuere, aun si el aumento de la carga tributaria en el corto plazo redujera el déficit estructural del gobierno nacional, las consecuencias sobre la actividad económica de la austeridad fiscal en el momento equivocado se harían sentir.
Aunque estamos ante una aparente sin salida, un proyecto de reforma podría llevarse al Congreso y aprobarse en este año, pero entrar en vigencia una vez se supere cierto umbral de recuperación de los niveles de empleo e ingresos.
* Profesor de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Colombia e investigador del Centro de Investigaciones para el Desarrollo (CID).
** Profesor de la Facultad de Ciencias Administrativas, Económicas y Contables de la Universidad Central e investigador Económico Tributario de la DIAN. Las opiniones son responsabilidad exclusiva de los autores.
