Reforma tributaria: balance de la anterior y anuncio de una nueva - Razón Pública
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Reforma tributaria: balance de la anterior y anuncio de una nueva

Escrito por Horacio Ayala

Horacio Ayala

El último remiendo tapó unos huecos pero añadió algunos errores. Ahora el gobierno   habla de castigar la evasión y aumentar los recaudos. Pero el sistema tributario sigue  siendo disperso, confuso y regresivo.

Horacio Ayala Vela*

Algo nuevo

Es usual que los candidatos presidenciales hablen de reformas tributarias durante la campaña, también es usual que el tema aparezca durante el primer año de su mandato. Lo que no es muy común es tratar este asunto al final del período; o al menos así lo era antes de que surgiera la figura del candidato- presidente.

En el balance del actual gobierno hay que admitir que Santos cumplió su promesa de  campaña -que además ofreció esculpir en piedra-,  de no elevar las tarifas de los impuestos. No obstante, este gobierno logró la aprobación de una mini reforma cuatro meses después de su posesión (Ley 1429 de 2010 y Ley 1430 de 2010) y otra reforma dos años más tarde (Ley 1607 de 2012).

La situación inicial ha cambiado, y a las angustias fiscales recurrentes -como las provocadas por los problemas de la salud y las pensiones, el agro y los TLC- se agrega la relacionada con los costos del eventual posconflicto. Todo hace pensar que tenían razón los analistas cuando al comienzo de este gobierno recomendaban que se aprovechara la coyuntura favorable para aumentar los ingresos.

Presidente del Consejo Gremial Nacional,
Rafael Mejía López.
Foto: Corpoica

Más sanciones, más recaudos

El ministro de Hacienda declaró recientemente que la próxima reforma se orientará a combatir la evasión con instrumentos drásticos, incluyendo su penalización. Estas iniciativas, que parecerían tratar de acercarnos aceleradamente a las puertas del exclusivo club de la OCDE están llenas de buenas intenciones, aunque en el pasado se vieron con gran escepticismo.

Una razón importante de los recelos son las fallas evidentes de nuestro sistema judicial. Para la muestra un botón: el contrabando sigue siendo uno de los fenómenos que más afecta la economía y el empleo, pese a que fue penalizado hace varios años.  A este inconveniente debe sumarse la saturación de las cárceles: ¿habría que forzar la liberación de unos cuantos criminales condenados por delitos atroces, para dar cabida a los evasores?

Frente a la necesidad de nuevos recursos fiscales -que en el evento de un posconflicto son indispensables- es obligado preguntar si dentro del régimen vigente caben más formas de aumentar los recaudos tributarios. La respuesta no parecería ser positiva, si nos atuviéramos al estudio del Banco Mundial, recientemente publicado en algunos diarios, según el cual los impuestos de Colombia son los terceros más altos de Latinoamérica, superados sólo por Argentina y Bolivia.

No obstante, persisten algunas dudas. El estudio suma las tarifas nominales de los tributos nacionales y regionales y los aportes a la seguridad social, pero no menciona si esos impuestos efectivamente se pagan por todos los contribuyentes. Por ejemplo, ¿cuál es la tasa efectiva de impuesto de renta que pagan las empresas sobre sus utilidades? (no las tasas nominales). El estudio resalta que el peso de este impuesto sobre el conjunto se ha reducido drásticamente, resultado que no era deseable porque el impuesto de renta, que debe ser progresivo por naturaleza, es más efectivo para reducir la desigualdad que los impuestos indirectos.

Director de la DIAN, Juan Ricardo Ortega.
Foto: OEA- OAS

Balance de la reforma de 2012

El resultado de la pasada reforma en materia de recaudos solo podrá conocerse cuando sean procesadas las declaraciones tributarias del año 2013, no sólo las declaraciones de renta -como ocurría antes- sino también algunas de IVA, que cambiaron su periodicidad, así como las del nuevo Impuesto sobre la Renta para la Equidad –CREE-.

Sobre los demás aspectos es posible hacer un balance preliminar con las experiencias recogidas durante casi un año de vigencia  de la Ley 1607 de 2012.

1. Lo bueno. Esta reforma trajo varios cambios positivos, que es justo reconocer, especialmente los destinados a suprimir beneficios injustificados y a cerrar vías de evasión, algunas de vieja data.

Dentro de los primeros sobresale la eliminación de los Contratos de Estabilidad Jurídica, introducidos por el gobierno Uribe dentro de la llamada “confianza inversionista”. Sería necio negar la importancia de la estabilidad en las reglas de juego para estimular la inversión; sin embargo, antes que estabilizar las normas hay que  revisarlas, depurarlas y corregirlas, para que armonicen con las políticas económicas  y con el conjunto de la legislación, a fin de garantizar su efectividad y su racionalidad. Además, como principio fundamental de la democracia y la transparencia, la estabilidad jurídica debe ser accesible a todos los ciudadanos y no se puede otorgar en forma discrecional a unos cuantos inversionistas favorecidos.

Dentro de los correctivos se destaca también la nivelación del tratamiento tributario de los inversionistas del exterior, quienes gozaban de ventajas apreciables si ponían sus dineros en sucursales, en vez de hacerlo como socios o accionistas de sociedades nacionales.

Parece lejano el día en que logremos cambiar la tributación política por una verdadera política tributaria.

En la misma dirección, la reforma incorporó medidas para frenar un poco las venas rotas disfrazadas en las reorganizaciones de sociedades y en mecanismos como el crédito mercantil.

También trató de neutralizar las inversiones mimetizadas como supuesto endeudamiento, y las transacciones entre empresas relacionadas, utilizando precios de conveniencia.

Hay que abonarle igualmente la expedición de las lista de paraísos fiscales, que durmió diez años en las gavetas estatales.

Normas como las que exoneran a algunos contribuyentes de los aportes parafiscales pueden   estimular las actividades intensivas en mano de obra, compensando en algún grado las exageradas ventajas que el gobierno anterior concedió a las inversiones de capital.

También se puede decir que la reducción de las tarifas del IVA es positiva, aunque sus bondades se vean mermadas un poco por las complejidades del nuevo impuesto al consumo.

Las amnistías tributarias se han vuelto costumbre, hasta el punto que los ciudadanos ya las dan por descontadas en todos los cambios de gobierno.

2. Puntos discutibles. Dentro de los cambios con sabor agridulce es necesario mencionar, en primer lugar, los relativos a la tributación de las rentas de trabajo. A pesar de que se anunció profusamente la reducción del umbral mínimo de tributación, no sólo se mantuvo sino que se incrementó (antes $ 29.257.000, ahora $ 41.550.000).

Figuras nuevas como el Impuesto Mínimo Alternativo Nacional (IMAN) y el Impuesto Mínimo Alternativo Simple (IMAS) podrían haber tenido mejores usos, de haber sido diseñadas con mayor objetividad. Por ejemplo, resulta injustificado privar a los profesionales independientes del derecho a deducir los gastos ordinarios de sus actividades, mientras por otro lado se les concede la misma exención de los asalariados, pero  a través de un decreto (25 por ciento del valor de los ingresos de trabajo).

3. Las amnistías. Como toda ley tributaria que se respete, ésta también trajo su amnistía para los bienes no declarados y los pasivos inexistentes. 

Se dice que este beneficio se vio impulsado a última hora en el Congreso por el escándalo de Interbolsa y la necesidad de crear un mecanismo para que los ahorradores damnificados pudieran salir a la superficie. Quienes denunciaron esos bienes  en las declaraciones de  renta de 2012, prácticamente sin beneficio tributario, lograron su objetivo, no así los que esperaron al año siguiente, porque la norma desapareció, gracias a una sentencia de la Corte Constitucional (al denuncio de estos patrimonios se le dio el carácter de ganancias ocasionales, con tarifa de 33 por ciento para 2012 y 10 por ciento para 2013, pagaderas en cuatro años).

La estabilidad jurídica debe ser accesible a todos los ciudadanos y no se puede otorgar en forma discrecional a unos cuantos inversionistas favorecidos.

En su comunicado, la Corte reiteró las razones que en años anteriores la impulsaron a tomar decisiones similares, que en esencia señalan que esos tratamientos especiales desconocen los principios constitucionales de igualdad, equidad y justicia tributaria. Las amnistías tributarias se han vuelto costumbre, hasta el punto que los ciudadanos ya las dan por descontadas en todos los cambios de gobierno, sin mayores preocupaciones, porque cuando la Corte las anula ya han producido sus efectos; lo mismo ocurrió en este caso, pero sólo para el primer año.

4. Simplicidad y transparencia. De acuerdo con un principio conocido, los ciudadanos estamos obligados a conocer las leyes, porque su ignorancia no puede argumentarse como excusa. En materia tributaria este principio es aún más importante, porque las leyes nos afectan a todos.

Por contraste, la legislación tributaria colombiana es excesivamente extensa, confusa, farragosa y agobiante. Estos defectos han sido aceptados por todos los gobiernos y todos han prometido remediarlos, pero no ha sido así. Uno de los mayores defectos de la reforma de 2012 consiste en haber hecho un gran aporte a esa confusión: sus textos son imprecisos, extensos y muchas veces carecen de técnica, hasta el punto que el propio Gobierno Nacional ha encontrado dificultades para expedir las reglamentaciones.

En el balance del actual gobierno hay que admitir que Santos cumplió su promesa de  campaña -que además ofreció esculpir en piedra-,  de no elevar las tarifas de los impuestos. 

Tributación inequitativa

Se sigue extrañando la existencia de un estatuto tributario más general –o menos puntual-, que haga crecer los ingresos fiscales de acuerdo con el ritmo de la economía y las necesidades del país, sin necesidad de remiendo constantes.

Sigue siendo también notable la ausencia de una tributación progresiva, que consiga reducir la desigualdad. Mientras las rentas de capital -léase dividendos-, los intereses, las ganancias en ventas de acciones y de jugosos activos engordados no paguen impuestos, o los paguen en proporciones ínfimas y menores en muchos casos a los que pagan los trabajadores, no se puede hablar de equidad.

Parece lejano el día en que logremos cambiar la tributación política por una verdadera política tributaria.

 

* Consultor privado, profesor universitario, columnista en diferentes medios.

 

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