¿Cuál reforma a la justicia? | Fundación Razón Pública 2024
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¿Cuál reforma a la justicia?

Escrito por Jorge Iván Cuervo

El gobierno Petro no tiene suficiente capital político para tramitar una reforma a la justicia que aborde temas gruesos como la elección del fiscal general. ¿En cuáles temas debería enfocarse?

Jorge Iván Cuervo R.*

La propuesta

En un artículo anterior analicé a grandes rasgos la propuesta del gobierno sobre la reforma de la justicia que lidera el ministro Néstor Osuna.

De esta propuesta del gobierno se pueden inferir que no es muy ambiciosa, ni toca temas relacionados con las Altas Cortes y el gobierno judicial. Más bien apunta a resolver el principal problema, a juicio del gobierno, que es el desequilibrio entre la demanda judicial y la oferta de justicia, es decir, entre quienes demandan justicia y la capacidad del Estado para proveerla de manera oportuna, eficaz e igualitaria. Esto explica, en cierta medida, los problemas de acceso, de congestión y morosidad, y de efectividad de las decisiones judiciales.

“Le quedó grande la justicia al país”, ha dicho el ministro Osuna para sintetizar esta visión, sin que hasta ahora conozcamos un documento detallado que refleje esa realidad, que no es la misma en todo el territorio nacional. No es lo mismo el problema de acceso a la justicia en Bogotá que en La Guajira o Chocó.

Una reforma enfocada en una mejor gestión puede ser menos costosa y más efectiva, pero para ello, el Ministerio de Justicia debe replantearse en su función y transformarse en el gran articulador de los servicios de justicia

Bajo esta óptica, es claro que esta reforma no se ocupará de unos temas que deberían estar en toda reforma a la justicia integral que implique cambios en el diseño institucional, como los siguientes:

  1. Reformar la composición del Consejo Superior de la Judicatura para hacerlo más representativo de los actores del sistema de justicia y no solo de la rama judicial. El escollo aquí es el poco margen que dejó la Corte en su sentencia C-285 de 2016 que refuerza el corporativismo en la rama judicial.

En la medida en que la integración del Consejo corresponde a las Altas Cortes, hay una sobrerrepresentación de la cúpula judicial en el órgano de gobierno, en el cual deberían estar también representantes de los magistrados de tribunales, de los jueces, de los abogados litigantes y las facultades de derecho, para que la visión de las políticas en justicia sea más integral y con perspectiva de políticas de Estado.

Buena parte de los problemas que son recurrentes y que son el detonante de reformas a la justicia de cada gobierno, se hubieran podido resolver con buenos planes sectoriales de la rama judicial. Eso implica lineamientos sólidos del Consejo Superior basados en evidencia, como lo fue en su momento el Plan de Descongestión—con buenas prácticas de gestión judicial, con mejor asignación de recursos—tanto humanos como de infraestructura y tecnológicos—y una conexión más directa con las necesidades de la sociedad, y no tanto con los intereses políticos en cada departamento.

El clientelismo judicial, o los favores a los políticos a cambio de poca rendición de cuentas, es algo de lo que hay que hablar tarde o temprano si queremos mejorar la eficiencia de la rama judicial. Todo indica que este gobierno no promoverá esta conversación.

  1. Una instancia de investigación y juzgamiento para altos funcionarios del Estado distintos del presidente de la república y los congresistas (magistrados de Altas Cortes, fiscal general, procurador, defensor del pueblo, contralor general, auditor general, codirectores del Banco de la República, registrador nacional del estado civil, magistrados del Consejo Nacional Electoral).

Puede ser una sala especial en la Corte Suprema de Justicia, con doble instancia, para no crear una nueva Corte. Esto vendría acompañado de otra reforma: que los presidentes de la república, una vez dejen su cargo, puedan ser investigados y juzgados directamente por la Corte Suprema sin tener que pasar por el Congreso de la República por delitos cometidos en el cargo.

  1. Una nueva forma de elegir al fiscal general de la nación sacando de la ecuación al presidente de la república en la conformación de la terna.

El mecanismo de elección de los magistrados de la Jurisdicción Especial para la Paz nos debería llevar a pensar en un mecanismo transitorio cada vez que se tenga que elegir el fiscal, en el que no intervenga el gobierno y que, una vez elegido, dicho mecanismo se disuelve y el fiscal no queda debiéndole nada a ningún actor y se puede dedicar a ejercer su función sin agenda política.

El desastre de la Fiscalía de Francisco Barbosa debería llevarnos a pensar en un mecanismo diferente de elección del fiscal. Como en la propuesta del gobierno esto no se menciona, queda como tema para el debate.

  1. Sobre la Procuraduría, está bien que en la propuesta del gobierno se suprima la facultad de esa entidad para sancionar e inhabilitar a servidores públicos elegidos popularmente, pero la propuesta debe acompañarse de un nuevo procedimiento que reforme la función disciplinaria.

Esto debería llevar a que la Procuraduría opere como una instancia de investigación y acusación disciplinaria ante la justicia penal (jueces penales, salas penales de los Tribunales Superiores y Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, según se trate de ediles, concejales, diputados, alcaldes, gobernadores y congresistas).

Así, serán los jueces penales y magistrados de las salas penales los encargados de imponer las sanciones, tal y como lo establece la Convención Americana de Derechos Humanos. Sin esa reforma, la Procuraduría queda sin dientes para enfrentar la corrupción administrativa.

Foto: SIC - Las superintendencias podrían ser una fuente de solución para la protección de los derechos de los consumidores y usuarios del sistema financiero, de tal manera que no se deba acudir a la rama judicial.

La “justicia administrativa”

Si entendemos el acceso a la justicia más allá de la tutela judicial efectiva a cargo de la rama judicial, y lo pensamos como una función de protección jurídica a cargo del Estado, se puede ampliar la mirada de una reforma a la justicia con aquellos temas que son de competencia del gobierno.

Específicamente, se podría ahondar en lo relacionado con aquellas entidades que tienen facultades jurisdiccionales y que tocan temas tan sensibles como los derechos del consumidor y los derechos de los usuarios del sistema financiero.

El gobierno debe retomar la Comisión Intersectorial de Justicia del Ejecutivo (CIJE) creada por medio del Decreto 537 de 2002, con el propósito de articular las entidades del gobierno que tienen esas facultades judiciales, tales como las superintendencias, la Dirección Nacional de Derechos de Autor, el Instituto Colombiano Agropecuario y la Dirección General Marítima del Ministerio de Defensa.

La protección de los derechos de los consumidores y de los usuarios del sistema financiero puede encontrar en las superintendencias una fuente importante para solución de conflictos y protección de derechos sin que se tenga que acudir a la rama judicial.

También podrían replantearse algunas funciones de las Inspecciones de Trabajo, otorgando facultades de decisión a los inspectores para resolver controversias laborales cuando no haya acuerdo entre las partes.

Igualmente, se debe trabajar en el fortalecimiento de las Comisarías de Familia, ahora de competencia del Ministerio de Justicia. Debe buscarse la respuesta más cercana del Estado ante casos de violencia intrafamiliar, y debería extenderse a todo tipo de violencias basadas en género.

Esto va de la mano con el fortalecimiento y la ampliación cobertura de las casas de justicia y sistemas locales de justicia en todo el territorio, un proyecto que ha funcionado pero que se ha ido apagando por falta de interés y de compromiso de gobiernos municipales, que lo ven más como una carga que como un mecanismo de justicia de proximidad.

Todas estas medidas se pueden adoptar sin reformas legales o algunas pocas con temas puntuales. Una gran reforma se puede hacer sin reformar las leyes, con buena gestión y articulación con entes territoriales, centros de conciliación de cámaras de comercio, consultorios jurídicos, notarios, entre otros.

Una reforma enfocada en una mejor gestión puede ser menos costosa y más efectiva, pero para ello, el Ministerio de Justicia debe replantearse en su función y transformarse en el gran articulador de los servicios de justicia que son responsabilidad del gobierno, y otros que son de alcaldías y gobernaciones, en diálogo permanente con la rama judicial.

Por ejemplo, jueces promiscuos municipales con más competencias deben estar presentes en las casas de justicia o en otros centros multiagenciales. Hoy, en cerca de 220 municipios no hay un juez promiscuo municipal, y este debería ser un propósito del gobierno en diálogo con el Consejo Superior de la Judicatura, potenciar la justicia de proximidad.

Esta sería una forma de integrar a la provisión de justicia a las regiones más alejadas, donde no existen mecanismos de solución de conflictos –la llamada ausencia de Estado— y en donde están a merced del poder de coerción de grupos ilegales que ejercen sus propias prácticas de justicia. Reconocer mecanismos de justicia comunitaria rodeados de institucionalidad también es una forma de disputarle control territorial a los grupos ilegales.

Acceso y congestión: los principales problemas.

Existe cierto consenso en que los principales problemas de la administración de justicia en Colombia son la falta de acceso y la congestión judicial que termina afectando la necesidad de una respuesta oportuna. Lo del acceso afecta especialmente a la población más vulnerable, aquella que encuentra barreras de acceso por razones variadas.

  • Económicas: la imposibilidad de asumir los costos asociados al litigio;
  • Geográficas: la lejanía entre veredas, corregimientos, centros dispersos, cabeceras municipales y las capitales;
  • De discapacidad: la infraestructura judicial no está adaptada para las necesidades de las personas en condición de discapacidad;
  • De género y muchas otras barreras que han sido identificadas en los distintos Estudios de Necesidades Jurídicas que se han realizado en el país y que no han sido usados como insumo para la elaboración de las políticas en justicia que son responsabilidad del Consejo Superior de la Judicatura.

El Plan Decenal de Justicia, el escenario donde este tipo de evidencia debería orientar la formulación de políticas, se ha ido debilitando y perdiendo la idea de ser una instancia de orientación estratégica de la justicia para transformarse en una de tensión institucional.

No se puede perder de vista que los mecanismos de exclusión que operan en todos los ámbitos de la sociedad se reproducen en el acceso a la justicia.

Si bien ha mejorado la productividad judicial en todas las especialidades, es necesario identificar dónde están los principales cuellos de botella en cada una de las especialidades.

No es lo mismo la congestión en la justicia civil que en la laboral, penal o de familia. No es la misma la congestión en la primera que en la segunda instancia, en las grandes ciudades, intermedias y pequeños municipios. Si bien ha aumentado la productividad judicial (el ingreso de casos vs egresos) aún hay congestión judicial:

Según datos del Consejo Superior de la Judicatura, difundidos por Carolina Villadiego en su cuenta de X, los asuntos que más ingresaron en 2022 por especialidad o jurisdicción fueron: En Civil, los procesos ejecutivos (65% del total de ingresos). En familia: fijación de cuota alimentaria (15%) y ejecutivos de alimentos (14%). En laboral: controversias de contrato de trabajo (37%) y controversias de seguridad social (35%). En la jurisdicción contencioso-administrativa: nulidad y restablecimiento del derecho en lo laboral (70%). En tutela: derecho de petición (40%).

Estas cifras deberían orientar el debate sobre la congestión, pensando de nuevo la medida de arancel judicial para el caso de procesos ejecutivos, donde los principales demandantes son el sistema financiero y las grandes superficies de tiendas que entregan tarjetas de crédito con la cédula y endeudan a un sector de la población que no está en capacidad de asumir los pagos, y luego corresponde al sistema de justicia recuperar esa cartera, algo para lo que no debe usarse la administración de justicia o, al menos que se pague por ello.

Otro tema importante que debe discutirse en la reforma es la provisionalidad en la rama judicial, que se extiende a la Fiscalía General de la Nación. El total de cargos en provisionalidad es preocupante, no solo por razones de independencia judicial, sino porque esos nombramientos en provisionalidad le dan poder de negociación a la rama judicial y constituye un riesgo de clientelismo judicial.

Más vacíos en la reforma

Quedan muchos temas por incluir: fortalecimiento de la primera instancia, limitación a las apelaciones para no inundar la segunda instancia, restringir el uso de la tutela como un recurso adicional de instancia –no cuando se vulneren derechos fundamentales—, incorporar figuras procesales modernas, el uso de la inteligencia artificial en las decisiones judiciales, reforzar la oralidad en todos las especialidades y jurisdicciones, digitalización como regla general para el litigio.

los favores a los políticos a cambio de poca rendición de cuentas, es algo de lo que hay que hablar tarde o temprano si queremos mejorar la eficiencia de la rama judicial. Todo indica que este gobierno no promoverá esta conversación.

También queda por fuera temas de dinámica procesal como la extensión de los efectos de las sentencias, obligación de conciliar antes de litigio en todos los casos y no solo como requisito formal -¿Crear una jurisdicción de conciliación?-, reproducir buenas prácticas de gestión judicial, generar incentivos para los despachos judiciales con mejores prácticas de descongestión.

Se podrían considerar muchas otras medidas que no exigen reforma constitucional, aunque en algunos casos reforma estatutaria, de los códigos procesales y decisiones del Consejo Superior de la Judicatura, mecanismos de veeduría ciudadana al funcionamiento de la administración de justicia, un poder con poca capacidad de rendición de cuentas.

La propuesta inicial del gobierno está lejos de este escenario, pero ojalá la Comisión incorpore muchos de los temas aquí planteados y otros que quedaron por fuera, y el documento final se constituya en un insumo no solo para enfocar la reforma de este gobierno sino de los próximos.

Para ello debe reclamar más autonomía e independencia, incluyendo recursos para trabajar de una manera más técnica, y no solo una instancia de conversación y de escuchar a sus integrantes, algunos de los cuales vienen con doble agenda.

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