Después de más de dos décadas de vigencia se ha concretado –por fin- la reforma a la Fiscalía. Esta reorganización debe ir acompañada de otras varias acciones para permitan superar el actual y alarmante estado de la justicia en el país.
Ana María Ramos Serrano* – María Paulina Domínguez Hernández **
Una justicia en crisis
Este año comienza a ponerse en marcha la reorganización de la Fiscalía General de la Nación (FGN), aprobada por la Ley 1654 de 2013 y desarrollada mediante ocho decretos-ley.
La reforma es una de las tareas más importantes para fortalecer a la entidad, cuya estructura había permanecido prácticamente intacta desde 1992. Esta desactualización explica en gran medida la incapacidad de la justicia para aplicar los modelos procesales que entraron en vigencia durante los últimos años: el sistema penal acusatorio, la Ley de Justicia y Paz, y el sistema de responsabilidad penal de adolescentes.
El diagnóstico es alarmante: un millón y medio de procesos represados en el sistema acusatorio; menos de veinte condenas basadas en la Ley de Justicia y Paz; carteles de falsos testigos; paseos judiciales interminables que deben padecer los ciudadanos para interponer una denuncia. Hacía falta un cambio.
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Principales cambios
La reestructuración de la Fiscalía incluye cuatro grandes cambios:
1. Nuevas dependencias para cumplir las funciones desatendidas. La organización anterior concentraba el grueso de las responsabilidades en el Fiscal, el Vicefiscal y el Director Nacional, sin el personal ni los modelos de gestión adecuados para atenderlas.
Para corregir esta situación se crean nuevas dependencias, entre ellas, la Dirección de Políticas Públicas y Planeación, la Dirección de Estrategia en Asuntos Constitucionales y la Subdirección de Atención a Víctimas. Se espera mejorar el hasta ahora tímido papel de la Fiscalía en el diseño de la Política Criminal y enaltecer la importancia del servicio al ciudadano.
La reorganización también apunta a especializar las investigaciones, para lo cual se crean cinco policías judiciales: delincuencia económica y financiera, extinción de dominio, Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, crimen organizado, y aforados constitucionales.
En principio esta división de funciones podrá mejorar la efectividad de la Fiscalía. Sin embargo, el haberlo hecho a través de múltiples direcciones y subdirecciones (¡más de 30!), hace que la nueva estructura haya quedado pesada, dividida y altamente dependiente del Fiscal General y del Vicefiscal. Además, como la eliminación o creación de nuevas direcciones debe realizarse mediante una reforma legal, la entidad no tendrá la capacidad de adaptarse a los cambios que demande la lucha contra la criminalidad.
La reforma es una de las tareas más importantes para fortalecer a la entidad, cuya estructura había permanecido prácticamente intacta desde 1992.
2. Aumento y profesionalización de la planta de personal. La planta pasa de 25.588 a 28.836 funcionarios, un aumento del 12,7 por ciento. El aumento más importante se da en el área de policía judicial (63 por ciento). Esta expansión se acompaña de medidas para mejorar la selección y formación de los funcionarios, entre ellas, la expedición del régimen de carrera y la creación de la institución universitaria Conocimiento e Innovación para la Justicia (CIJ), para la formación en materia penal y criminalística. Lo anterior, sumado a los salarios competitivos que se asignaron a varios de los cargos, podría contribuir a que la entidad atraiga a los mejores profesionales.
Fuente: Decreto 018 de 2014. (Por el cual se modifica la planta de cargos de la Fiscalía General de la Nación). Gráfica: Corporación Excelencia en la Justicia.
3. Mejor coordinación intra e interinstitucional. Se crean dos instancias permanentes de coordinación de políticas y estrategias: el Comité de Priorización y el Comité de Gerencia y Coordinación Interna.
También se establecen Comités Técnicos Jurídicos para el análisis de las investigaciones que cursen en la entidad, cuyas decisiones prevalecerían sobre las del fiscal asignado al caso cuando existan divergencias. Esta medida busca reducir el exceso de autonomía de los fiscales, que ha afectado la unidad de gestión de la entidad, la igualdad de trato de los ciudadanos ante la ley y el desarrollo de una política criminal. Sin embargo, la medida ha despertado la crítica de quienes consideran que no se puede limitar la autonomía de los fiscales porque ellos pertenecen a la Rama Judicial.
Es fundamental ponerle freno al populismo punitivo para evitar la creación de nuevos delitos que congestionen más a la Fiscalía
Para la coordinación interinstitucional se crea la Dirección del Sistema Penal Acusatorio y de la Articulación Interinstitucional y, dentro de ella, la Subdirección para la articulación de las policías judiciales externas a la Fiscalía (Contraloría, Procuraduría, Policía Nacional, etc.).
4. Institucionalización de las nuevas formas de investigación. La reforma alude a algunas figuras propias de la nueva estrategia de investigación contra la criminalidad organizada: (a) La aplicación de filtros (archivar oportunamente las denuncias que recibe la FGN por hechos que no son de su competencia); (b) La priorización de casos ( establecer un orden de atención de las investigaciones sobre la base de criterios como la calidad de las víctimas y de los victimarios, la gravedad del delito o el lugar de ocurrencia de los hechos); (c) La construcción de contextos (tener en cuenta los elementos geográficos, económicos, históricos y políticos que enmarcan los hechos delictivos investigados) y, (d) El análisis de las denuncias de forma articulada (para estudiar fenómenos de macrocriminalidad).
 Instituto de Medicina Legal en Bogotá. Foto: Wikimedia Commons |
Tres condiciones para el éxito
La mayoría de las medidas son acertadas y responden a recomendaciones que expertos y organizaciones de la sociedad civil han venido haciendo desde hace varios años. Sin embargo, el efecto del nuevo diseño sobre el funcionamiento del sistema dependerá de tres factores: (1) la efectiva ejecución de la reforma por parte de la Fiscalía; (2) el fortalecimiento de las otras entidades que participan en el proceso penal, y (3) el comportamiento de la agenda legislativa en los próximos años.
1) En el futuro inmediato la Fiscalía enfrenta varios retos:
- Realizar los concursos de méritos para vincular mediante carrera a 19.000 funcionarios durante los tres años próximos;
- Poner freno a la rotación del personal para que poder hacer realidad la especialización de funciones;
- Asegurar que el aumento de personal y los programas de capacitación se extiendan a las regiones, especialmente en zonas de consolidación.
- Lograr que el traslado de procesos a las direcciones recién creadas se lleve a cabo de forma ordenada y controlada, sin causar parálisis en las investigaciones o caos en la entidad.
Así mismo, aunque uno de los propósitos de la reorganización fue fortalecer la lucha contra la macro-criminalidad, esto no debe hacerse a costa de descuidar la atención de los delitos menores que afectan a una buena parte de los ciudadanos.
2. Por otra parte, el fortalecimiento de la Fiscalía no ayudará en la lucha contra la impunidad si no mejora también la capacidad de las otras entidades operadoras del sistema penal. De nada sirve que un fiscal cuente con los elementos para realizar la acusación si no existen jueces para celebrar las audiencias, si los funcionarios de Medicina Legal no pueden practicar más exámenes o si los Defensores de Familia del ICBF no pueden atender los juicios orales.
La mayoría de las medidas son acertadas y responden a recomendaciones que expertos y organizaciones de la sociedad civil han venido haciendo desde hace varios años
Estas son deficiencias persistentes dentro de nuestro sistema acusatorio, que podrían agravarse cuando la capacidad de la Fiscalía desborde cada vez más la que tienen las demás instituciones.
No menos importante, hay que fortalecer y mejorar el sistema penitenciario para que las penas puedan cumplir sus fines de resocialización y prevención.
3. El éxito de la reforma dependerá de las próximas legislaturas. Es fundamental ponerle freno al populismo punitivo para evitar la creación de nuevos delitos que congestionen más a la Fiscalía; reformar al sistema penal acusatorio -sobre lo cual vienen trabajando la Corte Suprema de Justicia y la Fiscalía- y regular el Marco Jurídico para la Paz.
Se ha repetido hasta la saciedad que el sistema penal “colapsó” o, para los optimistas, que “está a punto de colapsar”. Sin embargo, durante este tiempo se ha insistido en que la solución depende en mucho de reorganizar la Fiscalía para dejar atrás la forma inoportuna, fragmentada y sin parámetros de política criminal con la que se han venido adelantando las investigaciones penales.
La reestructuración por fin está en marcha. Aunque aún falta mucho por hacer para sacar a la justicia penal de sus niveles de ineficiencia, inaccesibilidad y deslegitimación, la más larga caminata comienza con un paso, y ya se ha dado.
* Consultora de la Corporación Excelencia en la Justicia.
** Asistente de investigación de la Corporación Excelencia en la Justicia.
