Dicen que la reforma que tramita el Congreso mejorará la lucha contra la corrupción. Pero es todo lo contrario. ¿Qué hacer entonces?
Luis Hernando Barreto*
La reforma
El pasado 27 de marzo, el Contralor General de la República, Carlos Felipe Córdoba, presentó ante el Congreso un proyecto de acto legislativo para reformar el sistema de control fiscal.
La reforma se apoya en tres pilares:
- Adoptar un sistema de control fiscal concomitante y preventivo —es decir, no apenas posterior a los hechos o reducido a castigar los actos delictivos—. Este sistema tendría que funcionar en tiempo real, para poder impedir el daño al patrimonio público.
- Fortalecer las contralorías territoriales, pero darle a la Contraloría General la competencia preferente en las regiones —es decir que ella pueda asumir directamente los casos que considere importantes—.
- Otorgar poder jurisdiccional a la Contraloría General y a las contralorías territoriales, o sea permitir que ellas aceleren los procesos de responsabilidad fiscal.
Aunque el Contralor sostiene que estas nuevas herramientas facilitan el control fiscal y la lucha contra la corrupción, el proyecto de acto legislativo no garantiza ni lo uno ni lo otro.
Quien debe controlar y cuándo debe controlar
El artículo 267 de la Constitución faculta a la Contraloría para ejercer un control posterior sobre la gestión de los recursos públicos.
Eso quiere decir que la Contraloría solo puede intervenir cuando ya se han llevado a cabo las actividades objeto del control. Por eso no le falta razón al Contralor cuando afirma que los entes de control fiscal llegan a ver “las cenizas” de lo ocurrido, pues ya no pueden evitar la pérdida de recursos públicos.
Para remediar lo anterior, el proyecto introduce el control concomitante, según el cual, la Contraloría podría intervenir cuando detecte un riesgo para el patrimonio público, así sea durante la etapa de planeación o ejecución de un contrato o un proyecto. Esta actuación necesariamente implicaría formular una advertencia a la entidad o a los funcionarios del caso.
Pero el proyecto desconoce dos hechos importantes que no se pueden soslayar en esta discusión:
- Como observó la Corte Constitucional en la sentencia C-103 de 2015, las advertencias de la Contraloría influyen muchísimo sobre las decisiones de quienes gestionan recursos públicos y eso es coadministrar.
Por eso la Constitución de 1991 había prohibido el control previo que existía hasta ese momento: el delegado de la Contraloría actuaba como jefe o cogestor de todos los funcionarios; los congresistas elegían al Contralor, y este les repartía las delegaciones en una especie de carrusel de la corrupción.
El remedio precisamente consistió en cambiar el control previo por el control posterior.
- En la misma sentencia C-103 de 2015 la Corte aclara que en el modelo previsto por la Constitución de 1991 existen dos niveles de control: (a) un control interno, de naturaleza previa y administrativa; y, (b) un control externo, de carácter posterior y selectivo, que ejerce la Contraloría como entidad autónoma e independiente.
Foto: Contraloría de Cali |
Por lo tanto, el problema no consiste en que la Contraloría no pueda ejercer un control preventivo. El problema radica en las dificultades institucionales y metodológicas del control interno, el cual no ha podido formular e implementar una estrategia eficaz para anticipar la venalidad dentro de cada entidad del Estado.
Puede leer: La corrupción de la justicia y lo organismos de control.
Nidos de clientelismo y de corrupción
El segundo pilar del proyecto fortalece las sesenta y cinco contralorías territoriales que existen en Colombia.
Pero la gran mayoría de esas contralorías son focos de clientelismo y corrupción. En un foro reciente sobre control fiscal, el senador Roy Barreras confesó que los congresistas defienden las contralorías territoriales por el poder clientelista que ejercen sobre ellas. El senador Barreras se justificó diciendo que “el origen del poder en Colombia es absolutamente clientelar y nadie tiene la culpa, porque heredamos esas reglas del juego”.
Más todavía: las contralorías regionales que sirven para dar empleos a los amigos de los concejales y diputados, recuperan apenas el 0,3 por ciento del medio billón de pesos que cuestan cada año.
Es tan claro que las contralorías territoriales son clientelistas y corruptas que en el referendo de 2003 se propuso eliminarlas, pero infortunadamente la pregunta no alcanzó el umbral aprobatorio.
Pues bien: el proyecto de Córdoba prevé que la Contraloría General asuma el control preferente en cualquier momento. Pero esto no cambiaría para nada las prácticas de las contralorías territoriales, puesto que los congresistas, a los que alude el senador Barreras, no legislan en contra de sus propios intereses.
En suma, la reforma fortalece el clientelismo y debilita el sistema de control fiscal.
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El peligroso poder jurisdiccional
El tercer pilar de la reforma es otorgar función jurisdiccional a la Contraloría General, a las contralorías territoriales y a la Auditoría General.
Con buen criterio, la representante Juanita Goebertus, ponente para el segundo debate, eliminó de la reforma ese tercer pilar:
- Porque violaba el principio de imparcialidad, pues la Contraloría sería a la vez juez y parte.
- Por la nefasta experiencia de la Contraloría en los procesos de responsabilidad fiscal: el 45 por ciento de sus fallos, entre 2012 y 2016, fueron anulados por el Consejo de Estado dadas sus deficiencias legales.
Con esos antecedentes, otorgar función jurisdiccional a las Contralorías hubiera puesto en serio riesgo el derecho fundamental al debido proceso, sobre todo en las regiones, donde los “jueces» de responsabilidad fiscal hubieran tenido su propio jefe político en los concejos y asambleas.
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Una contrapropuesta
En la mayoría de democracias del mundo existe un vínculo entre los parlamentos y los organismos de control fiscal. Es común que el Congreso nombre al jefe de la entidad fiscalizadora y que éste apoye técnicamente al parlamento en el ejercicio del control político. La razón teórica es porque el Congreso representa al pueblo y la labor del control fiscal beneficia al mismo pueblo.
Foto: Auditoría |
Pero cuando, en la práctica, estos preceptos se vuelven en contra del pueblo, es necesario encontrar alternativas, como las que se presentan a continuación:
- Elección despolitizada
El ejercicio del control fiscal es de naturaleza eminentemente técnica, en virtud de lo cual se debería garantizar la independencia, autonomía e imparcialidad entre el elector y el elegido, y entre el vigilante y los vigilados.
- Meritocracia
Mediante un concurso de méritos, los rectores de las mejores universidades públicas y privadas podrían seleccionar una terna de candidatos, para que la Junta Directiva del Banco de la República escoja al Contralor General de la Republica. La independencia y seriedad de esta Junta está fuera de dudas y sería garantía de que el interés público no será defraudado.
- Requisitos más estrictos
Los requisitos para Contralor deberían ser exigentes en cuanto a méritos académicos, conocimiento del sector público, experiencia en control fiscal, antecedentes judiciales y disciplinarios, liderazgo, idoneidad y capacidad técnica.
- No al clientelismo
La reforma debería eliminar a las contralorías territoriales y, por ende, no sería necesaria la Auditoría General de la República.
La Contraloría General sería única con facultades de control respecto de todo tipo de recursos y en todos los niveles administrativos, incluyendo en su nómina a los funcionarios de las contralorías suprimidas. Así mismo, trasladaría al ejecutivo toda función notarial y certificadora, que hoy le representa una pesada carga administrativa.
- Mejores herramientas contra la corrupción
La tradicional auditoría financiera, de cumplimiento y de gestión que realiza la Contraloría debería evolucionar y ponerse a tono con la detección de la corrupción. En este campo, los think tanks del organismo de control tienen todo un desafío por delante, a juzgar por la provocadora investigación titulada Public Sector Auditing and Corruption: A Literature Review.
- Auditores integrales
El auditor financiero de la Contraloría debe evolucionar hacia un auditor-investigador, de tal suerte que, con su participación en los procesos penales por corrupción, pueda recuperar el patrimonio público usurpado. Con este mismo propósito, el auditor-investigador podría sustentar el acervo probatorio en las demandas de responsabilidad fiscal ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
- Reestructurar el control interno
El control concomitante, preventivo, disuasivo y de advertencia tienen que funcionar con eficacia dentro de cada entidad del Estado. Para ello sería recomendable centralizar y reorganizar este tipo de control en la Secretaría de Transparencia de la Presidencia de la República. Adicionalmente, se debe exigir a los titulares de todas las entidades públicas un programa anticorrupción susceptible de ser auditado.
- Colaboración armónica
La reforma debería centrar sus esfuerzos en articular el control interno con el control externo, respetando la autonomía e independencia de cada uno. Esta armonía es necesaria para cumplir con el modelo constitucional de vigilancia fiscal y para ello la Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI) recomienda la publicación titulada Coordination and Cooperation between SAIs and Internal Auditors in the Public Sector.
- Sin función jurisdiccional
Las funciones jurisdicionales de control fiscal deben pertenecer al poder judicial. Al parecer el Congreso ya tiene un acuerdo con el Consejo de Estado para que esto sea así, según lo comentó el senador Barreras en el foro ya mencionado.
Así las cosas, la reforma al sistema de control fiscal debería despojarse de todo cálculo polítiquero y llamar al gobierno para que armonice una reforma al control interno. El Congreso debería permitir una reforma integral conveniente para el país, de tal suerte que la ciudadanía comience a retomar la confianza en las instituciones que la gobiernan.
* Economista, agrólogo, politólogo y candidato a doctor en estudios políticos y relaciones internacionales.