Reforma a la justicia y reforma política: combinación explosiva - Razón Pública

Reforma a la justicia y reforma política: combinación explosiva

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Un proyecto casuístico y disperso  que además ya comenzó a sufrir reformas y adiciones, y que al mezclar dos temas tan distintos y complejos corre el riesgo de ahogarse o peor, de no lograr una cosa ni la otra.

Jorge Iván Cuervo R.*

Propuesta coyuntural

El informe de ponencia elaborado para el primer debate del proyecto de acto legislativo sobre “equilibrio de poderes y ajuste institucional” modifica algunas de las propuestas originales del gobierno. Algunos de los cambios son sustantivos, pero  antes de examinarlos es preciso repasar la propuesta inicial del gobierno.

El proyecto original tenía como objetivo “sustentar la legitimidad de las instituciones democráticas, que han resultado reciamente afectadas por un ejercicio político que, por causas diversas, se ha visto abocado al desbarajuste propio de una reforma que afectó los períodos en los cuales se sustentaban los pesos y contrapesos de la Constitución de 1991”.

El gobierno no tiene claro qué entiende por equilibrio de poderes ni tiene indicadores confiables para establecer el grado de desequilibrio existente.

Lo primero que llama la atención es que el gobierno no tiene claro qué entiende por equilibrio de poderes ni tiene indicadores confiables para establecer el grado de desequilibrio existente, lo cual haría imposible evaluar el éxito o fracaso eventual de la reforma.

Sin hacer un análisis cuidadoso, el gobierno atribuye los desequilibrios “al ejercicio político reciente”, sobre todo después de la reelección presidencial (¿un “vainazo” contra Uribe?), lo cual confirma la inspiración coyuntural del proyecto.

Y en efecto, el hacer girar la reforma en torno a la no reelección del presidente y otros servidores públicos, sumando cambios puntuales al sistema político y a la administración de justicia (que en principio no depende del funcionamiento político), muestra cómo el proyecto es un intento de calmar a la galería más que el producto de una reflexión concienzuda sobre el problema que habría de resolverse.


Primer debate a la Reforma al Equilibrio de Poderes.
Foto: Congreso de la República de Colombia

Las propuestas

El proyecto del gobierno se ocupa de tres temas principales: (1) Cambios en el sistema electoral para fortalecer la democracia, (2) Reformas en la administración de justicia para aumentar su eficiencia, y (3) Mejoras en el sistema de control entre poderes.

En materia de justicia, el proyecto original tenía previsto:

– Reformular la elección o postulación de servidores públicos que antes hacían las cortes, lo cual no está directamente relacionado con el servicio de justicia;

– Modificar los organismos encargados de administrar los recursos asignados a la Rama Judicial;

– Crear un tribunal para juzgar a los magistrados de las altas cortes, al Fiscal, al Procurador, al Contralor entre otros altos funcionarios, y

– Asignar a órganos internos de la Rama la función disciplinaria sobre sus funcionarios.

El proyecto aumenta a 25 años la experiencia requerida para ser magistrado de las altas cortes y establece el requisito de no haber sido antes magistrado de otra corte. Propone crear el llamado Tribunal de Aforados, aunque sin definir a qué Rama del poder público pertenece, lo cual lo dejaría en una suerte de limbo institucional.

También prohíbe que los magistrados sean elegidos después como contralor, procurador, fiscal, registrador o para cualquier cargo de elección popular hasta cuatro años después de su retiro, lo cual limita de manera drástica (y afortunada) la llamada puerta giratoria.

Si bien la elección del fiscal sigue como estaba, se suprime la facultad nominadora del Consejo de Estado y de la Corte Suprema para Contralor y Procurador, quienes serán respectivamente elegidos por el Congreso y el Senado, a partir de listas de elegibles de una convocatoria pública.

Se preserva la participación de ambas cortes en las ternas para magistrados de la Corte Constitucional, los que seguirán siendo elegidos por el Senado. Además, se aumenta la edad de retiro forzoso para todos los servidores públicos a 70 años.

Lo que cambió en la ponencia

El informe de ponencia elimina la potestad que el gobierno intentaba reservarse para integrar la terna para procurador, pues los ponentes consideraron que esto afectaría la independencia del jefe del Ministerio Público.

Por otra parte, la ponencia modifica la propuesta original al precisar que los magistrados de la Corte Suprema y el Consejo de Estado serán elegidos por la misma corporación con el voto de las 3/5 partes, a partir de listas elaboradas por la Sala de Gobierno Judicial y después de una convocatoria pública. El proyecto original se limitaba a señalar que cada corporación elegiría a sus nuevos integrantes.

Es muy posible que este proyecto naufrague, y con él algunas propuestas que podrían resultar benéficas.

En lo tocante al gobierno de la Rama Judicial, en el proyecto del gobierno la Sala Administrativa era reemplazada por la Sala de Gobierno Judicial, se creaba un nivel intermedio llamado la Junta Ejecutiva de Administración Judicial, se reforzaban las facultades de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, desaparecía la Sala Disciplinaria y se creaba el Sistema Nacional de Gobierno y Administración Judicial.

En el informe de ponencia además se crea la Jurisdicción Disciplinaria de la Rama Judicial, con un Tribunal Disciplinario y Tribunales Seccionales Disciplinarios, encargada de investigar y sancionar a los jueces y a los abogados, y de resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, funciones que quedaban acéfalas en el proyecto original.

Los magistrados de este Tribunal no serán elegidos por el Congreso como sucede actualmente con los magistrados de la Sala Disciplinaria, y no tendrán competencia para conocer de acciones de tutela, dos de las críticas más reiteradas a esta corporación.

En el proyecto original la Sala de Gobierno Judicial se componía así:

– Los presidentes de cada una de las altas cortes (con voto),

– Un delegado de los tribunales y los jueces (con voto),

– Un delegado de los empleados judiciales (con voto),

– El ministro de Justicia (sin voto),

– El fiscal general (sin voto),

– El director ejecutivo de la Administración Judicial (sin voto), y

– La Junta Ejecutiva de Administración Judicial (sin voto).

En el informe de ponencia se incluye un representante de los magistrados y otro de los  jueces, además de un experto en administración de justicia elegido por los miembros de la Sala.

En el proyecto del gobierno, los miembros de la Junta de Administración Judicial eran tres delegados de las altas cortes, y en el informe de ponencia se establece que sean tres personas elegidas por los miembros de la Sala de Gobierno. Esto es mucho más razonable y conveniente para no darles un poder excesivo a las altas cortes – o para evitar un mayor desequilibrio de poderes dentro de la Rama Judicial.

Por otra parte, el fiscal general debería tener voto en la Sala de Gobierno, y debería sumarse un representante de las facultades de Derecho y/o de los colegios de abogados, asegurando siempre un número impar.

En materia de reforma a la Procuraduría y Contraloría, no hay mayores cambios, salvo el de sustraer a los congresistas del ámbito de actuación de ambas entidades, y dejando solamente el proceso de pérdida de investidura ante el Consejo de Estado, la supresión de la Auditoría General de la República toda vez que el control fiscal a la Contraloría quedaría en cabeza del Tribunal de Aforados.

El Tribunal de Aforados, una instancia que en el proyecto inicial estaba conformada por 7 miembros elegidos por el Congreso en pleno, y que sería la encargada de juzgar a los magistrados de las altas cortes, fiscal, procurador y contralor por conductas susceptibles de responsabilidad penal, fiscal y disciplinaria, en el informe de ponencia, se integraría por 5 miembros de ternas enviadas por la Sala de Gobierno Judicial (donde estarán representantes de las altas cortes), lo que crea una suerte de dependencia recíproca entre Congreso y Rama Judicial que lejos de corregir  el sistema de frenos y contrapesos lo debilita, sin mencionar los visos de inconstitucionalidad por sustitución que tiene una figura de origen político y no judicial que cumpliría funciones judiciales, disciplinarias y fiscales.


Palacio de Justicia en Bogotá.
​Foto: Justin Rudisille

Combinación explosiva

Los temas más importantes relacionados con la administración de justicia en esta reforma son las restricciones de la llamada puerta giratoria para magistrados de altas cortes, las supresión de las facultades nominadoras para dichos tribunales (excepto en relación con candidatos a magistrados de la Corte Constitucional), regresar a un sistema de cooptación judicial moderado y la reestructuración del gobierno de la Rama Judicial, sin que se diga nada sobre el acceso a la justicia, la congestión judicial, el incumplimiento de términos judiciales, la efectividad de las sentencias, la corrupción en la rama judicial, entre otros temas que afectan directamente al ciudadano.

Sin embargo, los temas relacionados con la administración justicia debieron ser tramitados en un paquete aparte, dada su complejidad y las causas diferentes que tienen los problemas de la justicia y los del sistema político y electoral.

Además, en esta reforma se pierde una oportunidad para tramitar una reforma a fondo tanto de la Procuraduría como de la Contraloría que vaya más allá del modo de elección de sus titulares, por ejemplo limitando la facultad de la Procuraduría para sancionar servidores públicos elegidos popularmente o entregando mayores instrumentos a la Contraloría para vigilar la gestión pública en tiempo real y no cuando ya esté hecho el daño.

Así, una justicia accesible al ciudadano y más eficaz en el cumplimiento de los términos procesales será una aspiración posible solo cuando haya sido definida la conformación de la nueva estructura de gobierno y se diseñe el marco de políticas, es decir, en no menos de dos años.

Pero como el cóctel de reforma política y de reforma a la justicia es tan explosivo, es muy posible que este proyecto naufrague, y con él algunas propuestas que podrían resultar benéficas.

* Profesor e investigador de la Universidad Externado de Colombia, columnista y autor de numerosas publicaciones.

twitter1-1@cuervoji

Acerca del autor

Jorge Cuervo

Profesor e investigador de la Facultad de Gobierno y Relaciones Internacionales de la Universidad Externado de Colombia, columnista de El Espectador y autor de numerosas publicaciones. @cuervoji.

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