Reficar: el desfalco donde triunfó la impunidad

La Contraloría imputó a varios implicados en el caso de la Refinería de Cartagena, pero archivó la investigación de otro grupo de altos funcionarios.

Libardo Espitia*

Los orígenes del desfalco

Según el Fiscal General de la Nación, Néstor Humberto Martínez, “Reficar es el caso de corrupción más grave en los 200 años de historia»: la refinería tuvo un costo de 8.016 millones de dólares, más del doble de los 3.777 millones de dólares presupuestados inicialmente.

El descalabro de Reficar es producto de las transformaciones de Ecopetrol que fueron ordenadas por los dos gobiernos de Álvaro Uribe a partir del Decreto ley 1760 de 2003:

• En 2003 se le quitaron a esta empresa las funciones de administrar las reservas de hidrocarburos, se creó la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) y se volvió al contrato de concesión en lugar del de asociación.
• Ecopetrol pasó de ser una empresa industrial y comercial del Estado a una sociedad por acciones regida por el derecho privado. Se autorizó la venta del 20 por ciento de sus acciones.
• Se puso a Ecopetrol a competir con los agentes privados de la industria de los hidrocarburos.
• Se estableció que sus máximos órganos de dirección y administración serían en adelante la Asamblea General de Accionistas y la junta directiva conformada por siete miembros, tres nombrados con sus suplentes por el presidente de la República y cuatro por la Asamblea General de Accionistas junto con sus suplentes.
• Se promovió la escisión de la Refinería de Cartagena y la creación de Reficar S.A.
• Se privatizó el 51 por ciento de Reficar y se le vendió a la multinacional Glencore, una sociedad sin ninguna experiencia en modernización de refinerías.

El Documento Conpes 3281 de 2004 hizo posibles las varias privatizaciones que  adelantaron los gobiernos de Uribe y de Santos, pues limitó la capacidad de intervención del Estado en empresas públicas y privadas.

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Los sobrecostos del PMD

Senador Álvaro uribe Foto: Emisora cultural del Huila

El Plan Maestro de Desarrollo (PMD) de Reficar fue incluido en el Plan Nacional de Desarrollo 2002–2006 recalcando que se haría con participación privada y con la enajenación de inversiones no estratégicas de Ecopetrol. El PMD se ratificó en el Plan Nacional de Desarrollo 2006–2010.

El Documento Conpes 3312 de 2004 declaró la importancia nacional del PMD dada su magnitud. Por ello, bajo el primer mandato de Uribe, se ordenó a Ecopetrol la búsqueda de entidades privadas aptas para realizar la ingeniería de detalle y construir la expansión de la Refinería, con un valor máximo calculado en 736 millones de dólares más el 10 por ciento.

El proceso se haría mediante un contrato “llave en mano” para evitar sobrecostos en la etapa de construcción, para ello conformó un Comité interinstitucional integrado por el Ministerio de Hacienda (MHCP), el Departamento Nacional de Planeación (DNP), el Ministerio de Minas y Energía (MME) y la misma Ecopetrol que recomendaría la mejor estructura del proceso de consecución del inversionista ya fuera por medio de la escisión, enajenación o arrendamiento de los activos de la Refinería y último analizar la posibilidad de que fuera Ecopetrol el operador del PMD, una opción que en ningún momento se tuvo en cuenta a pesar que se tenían los recursos en el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera (FAEP).

Así, Andean Chemical –propiedad de Ecopetrol– se quedó con el 50,99 por ciento de las acciones de Reficar y Ecopetrol S.A. se quedó con el 49 por ciento restante.

A mediados de 2006 se dio la puja entre Petrobras y Glencore, una multinacional suiza que, pese a no tener experiencia en proyectos de refinerías, logró quedarse con el 51 por ciento de las acciones de la Refinería de Cartagena. Posteriormente se asoció con Ecopetrol y crearon Reficar.

El 27 de diciembre del mismo año el Congreso expidió la Ley 1118. Ésta autorizó la emisión de acciones en el mercado para que fueran adquiridas por personas naturales o jurídicas. Siguiendo esta disposición normativa, Ecopetrol se transformó en una sociedad de economía mixta de carácter comercial vinculada al Ministerio de Minas y Energía.

En el año 2007, en medio del desarrollo de las obras de construcción de la nueva refinería, Glencore cerró un trato entre Reficar y Chicago, Bridge & Iron (CB&I), firma holandesa con sede en Texas. El plazo para terminar las obras se calculó para diciembre de 2012, con un contrato bajo la modalidad de costos fijos.

En 2009, ante la crisis internacional, Glencore abandonó el proyecto. Además de no imponerle ninguna sanción, Ecopetrol recompró sus acciones por un valor de 549 millones de dólares.

Así, Andean Chemical –propiedad de Ecopetrol– se quedó con el 50,99 por ciento de las acciones de Reficar y Ecopetrol S.A. se quedó con el 49 por ciento restante. Desde entonces, únicamente esta empresa adelantaría el proyecto con los costos de la recompra.

Pese a que el contrato tenía una garantía de 75 millones de dólares y una pena diaria de 166.000 dólares por incumplimiento de obligaciones contractuales, la supervisión del PDM fue contratada hasta el 1 de septiembre de 2009.

Como si fuera poco, el 15 de junio de 2010, Reficar decidió cambiar la modalidad de contratación por una de costos reembolsables, la cual permitiría extender sin límite los gastos de inversión. A la postre, éste sería el mayor dolor de cabeza del PMD.

El proceso de responsabilidad fiscal

El 13 de marzo de 2017 la Contraloría General informó de la apertura de un proceso de responsabilidad por el daño patrimonial que se presentó en la ejecución del PDM, decisión que afectaba a cinco ex funcionarios y trece miembros de junta directiva de Reficar, dieciocho miembros de junta directiva de Ecopetrol y seis contratistas.

Fuente: Contraloría General de la República

Como se aprecia en la tabla, en ese proceso no fueron incluidos todos los miembros de la Junta Directiva de Ecopetrol ni del Comité Interinstitucional que escindieron la Refinería de Cartagena, le adjudicaron a Glencore y ante el posterior abandono el PDM no le impusieron sanción alguna.  Tampoco figuran las firmas que ejercieron la revisoría fiscal en las 2 empresas. Para completar, el 5 de junio del año en curso se emitió el Auto No. 773, el cual exoneró de responsabilidad fiscal a los funcionarios que hacen parte del actual gobierno.

Llama la atención que los ministros de Hacienda y Minas y los directores del DNP, quienes recomendaron a Glencore como inversionista para el PDM y abogaron porque Ecopetrol se separara de la Refinería, no figuran en los procesos judiciales abiertos entre 2017 y 2018. Mención especial merece Mauricio Cárdenas Santamaría, quien fue exonerado por el Contralor General pese a ser parte de la Junta Directiva de Ecopetrol desde 2008, ministro de Minas y Energía entre 2011 y 2012 y  ministro de Hacienda y Crédito Público desde 2012.

Los estatutos de Reficar

Ecopetrol. Foto: Ministerio de Minas y Energía

En el 2006 se constituyó la Refinería de Cartagena como una sociedad anónima cuyos máximos órganos de dirección son la Asamblea General de Accionistas y la Junta Directiva. Glencore la controló hasta que abandonó el proyecto en 2009.

Para completar, el 5 de junio del año en curso se emitió el Auto No. 773, el cual exoneró de responsabilidad fiscal a los funcionarios que hacen parte del actual gobierno.

En 2010, cuando Reficar cambió la modalidad de contratación de costos fijos a costos reembolsables, estaba bajo el control de Ecopetrol y su Junta Directiva integrada por el entonces director del DNP Esteban Piedrahita y los entonces ministros de Minas y de Hacienda Hernán Martínez Torres y Oscar Iván Zuluaga. Ninguno de ellos figura en el PRF de la Contraloría.

Es evidente que, aunque tenía la facultad de hacerlo, la Junta Directiva de Ecopetrol prefirió no tomar medidas correctivas.

Finalmente, es sumamente preocupante que en la última versión de los estatutos sociales de Reficar aprobados el pasado 21 de marzo por la Asamblea General de Accionistas, hay varios artículos dedicados a la emisión y colocación de acciones, lo que sugiere que las directivas aspiran a terminar la tarea iniciada por Alberto Carrasquilla en el primer mandato de Uribe es decir, a privatizar completamente la Refinería y el restante 10 por ciento de las acciones de Ecopetrol autorizado por la ley 1118 de 2006 de autoría del Ministerio de Hacienda.

No sobra preguntarle al Gobierno Nacional y a la Junta Directiva de Ecopetrol que no sancionó a Glencore por el abandono en el 2009 del PDM, su posición ahora que la multinacional suiza demandó a Colombia ante el Centro Internacional de Arreglos de Diferencias Relativas por Inversiones-CIADI por la suma de 765 millones de dólares.

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*Profesional con estudios en electricidad y electrónica, especialista en Servicios Públicos Domiciliarios, magíster en Gestión y Auditorías Ambientales. Ha prestado sus servicios profesionales en empresas de servicios públicos y en el sector privado en auditorías, consultorías e investigaciones.