Un repaso de las 55 reformas que se han hecho a la Constitución de 1991: ¿qué tan profundos han sido los cambios?
Marcela Anzola*
Constitución
Este mes cumple treinta años la Constitución de 1991. El texto sentó las bases para los cambios que experimentó el país durante tres décadas y sigue evolucionando para responder a los retos actuales.
Esta Constitución fue un acuerdo que introdujo en el espacio político colombiano una perspectiva del quehacer constitucional acorde con la práctica y los conceptos modernos:
- reconoció los derechos fundamentales y sociales y creó los mecanismos para concretarlos;
- definió a Colombia como un Estado social de derecho y lo separó de la iglesia;
- redefinió el concepto de democracia al consagrar formas de participación directa en los distintos ámbitos del quehacer político;
- modernizó la organización del Estado, el ordenamiento territorial y creó las bases para un modelo económico con menos intervención estatal y más participación privada.
Pero la Constitución fue reformada mediante 55 actos legislativos. Cuatro de ellos declarados inexequibles (AL 02/2003, 01/2008, 04/2011 y 02/2012) y otros tres declarados inexequibles parcialmente (AL 01/1997, 01/2003 y 01/2011).
Seis de estos 55 actos legislativos (AL 01/2016, 01/2017, 02/2017, 03/2017, 04/2017 y 05/2017) están relacionados con el proceso de paz con las FARC. Los cuatro primeros adoptan disposiciones transitorias para permitir la ejecución del Acuerdo de Paz y los dos últimos modifican artículos específicos de la carta: el artículo 361 y el artículo 22 A.
De los 380 artículos de la Constitución se reformaron 84 y se adicionaron tres. Según esto, permanece vigente el 78 % del texto original —aproximadamente tres cuartas partes—.
Pero la Constitución también puede modificarse mediante su interpretación para abordar temas que no estaban en la mira de los constituyentes. Un ejemplo es el cambio que tuvo la definición de los derechos fundamentales: la Corte Constitucional incluyó varios derechos que no estaban previstos, como el derecho a la salud o a la educación.
La Corte también discutió temas como el aborto, la eutanasia, la dosis personal de drogas psicoactivas y la erradicación de cultivos con glifosato y los elevó al rango constitucional. Así se moderniza la Constitución y se incluyen visiones más acordes con la sociedad.
Actos legislativos
Entre las modificaciones por vía de actos legislativos, hay ciertas peculiaridades que señalar. Las reformas que se hicieron cubren diversas áreas. En materia de derechos y garantías se modificaron diez artículos en total; dos causaron controversia desde la expedición de la Constitución.
El primero es el artículo 35 que prohibía la extradición de los colombianos, algo insostenible a mediano plazo en un contexto de lucha contra el narcotráfico e incompatible con los compromisos internacionales adquiridos por Colombia. Por eso se modificó el artículo en 1997 (AL 01/1997) y se permitió la extradición.
El segundo fue el artículo 58 que protege la propiedad privada y prevé las reglas para la expropiación. Este artículo le permitía al Estado expropiar la propiedad privada por motivos de equidad sin pagar una indemnización. Esto contradecía las directrices internacionales y contravenía la política de atracción de inversiones que adoptó el gobierno en los noventa.
De los 380 artículos de la Constitución se reformaron 84 y se adicionaron tres. Según esto, permanece vigente el 78 % del texto original
Por este motivo se modificó el artículo en 1999 (AL 01/1999). Así el gobierno pudo suscribirse a los acuerdos internacionales de protección a las inversiones, los cuales obligan a indemnizar a los inversionistas si se realiza una expropiación por motivos de utilidad pública.
Las modificaciones de los artículos restantes fueron necesarias para precisar aspectos que surgieron cuando la Constitución estuvo vigente. Este es el caso del articulo 93 (AL 02/2001) que establece la validez en el ordenamiento interno de los tratados y convenios internacionales en materia de derechos humanos. Se adicionó dicho artículo para reconocer la jurisdicción de la Corte Penal internacional y para que Colombia lograra adherirse al acuerdo mediante el cual se creó este organismo.
Algo similar ocurrió con los artículos 76 y 77 que reglamentaban lo relativo a la televisión, y que debieron adecuarse al nuevo modelo de regulación.
También se adicionó el articulo 48 sobre seguridad social para responder a los problemas en el tema pensional, el articulo 49 sobre la atención en salud para regular el porte y consumo de sustancias estupefacientes y el manejo de los consumidores y el articulo 52 sobre el deporte para definirlo como parte de la educación y así incluirlo dentro del gasto público social.
Recientemente se modificaron los artículos 22 y 34. Al primero se le adicionó un nuevo artículo, el 22 A, cuyo objeto es prohibir la conformación y el apoyo de cualquier tipo a grupos civiles armados organizados con fines ilegales.
Por su parte el artículo 34 se modificó para permitir la cadena perpetua cuando un niño, niña o adolescente sea víctima de homicidio doloso, acceso carnal violento o sea puesto en incapacidad de resistir o sea incapaz de resistir.
Las restantes reformas cubren tres temas en particular: los partidos y movimientos políticos, las reformas al periodo presidencial y finalmente las reformas al régimen presupuestal.
Los partidos y movimientos políticos están regulados por el capítulo 2 del título 4 que consta de cinco artículos; cuatro fueron modificados por lo menos una vez (AL 01/2003) y dos de ellos dos veces (AL 01/2009). A esto se suma el estatuto de la oposición en el capítulo 3 (artículo 112) que fue modificado en el 2003.
Estas reformas afectan directamente la participación democrática y el ejercicio de los derechos políticos. Conviene analizar este tema con mayor profundidad, especialmente los efectos en la consolidación de los partidos y movimientos a mediano plazo.
Las reformas al periodo presidencial y a la prohibición de la reelección (artículo 197) tuvieron serios efectos desestabilizadores del ordenamiento original de la carta, como ocurrió en la conformación de la junta directiva del Banco de la República.
Esta fue diseñada para renovarse por partes en la mitad del periodo presidencial para garantizar su independencia del Ejecutivo, pero esto se rompió mientras estuvo vigente la reelección y es posible que repercuta en el futuro inmediato.
Las reformas al periodo presidencial y a la prohibición de la reelección (artículo 197) tuvieron serios efectos desestabilizadores del ordenamiento original de la carta
También se hicieron reformas al régimen presupuestal (artículo 346 y 347), el situado fiscal (artículo 356) al sistema general de participaciones (artículo 357) y al sistema general de regalías (artículos 360 y 361). Aunque dichas reformas tienen explicaciones técnicas, siguen suscitando dudas, en especial el artículo 357 y la necesidad de modificarlo en cuatro ocasiones.
Las restantes reformas tratan la organización territorial y algunos órganos de control como la Fiscalía, la Defensoría del Pueblo y la Contraloría General. También se modificaron ciertas funciones del Congreso y se precisaron algunas inhabilidades e incompatibilidades para ejercer cargos. Cada una de estas reformas merece un análisis que por razones de espacio no es posible hacer aquí.
Aunque únicamente se reformó una cuarta parte de la Constitución mediante actos legislativos, en realidad las reformas son más amplias, bien sea por vía de la interpretación o bien por pequeñas modificaciones que afectan otros temas.
Quedan por analizar los efectos en materia de seguridad jurídica en aquellos temas que recibieron varias reformas. Esto es crucial porque se trata de un texto constitucional que por definición debe garantizar la seguridad jurídica.