Muchos estudiantes han sido beneficiados por este programa, pero el análisis económico sugiere que el experimento le está costando demasiado al país y que hay otras opciones más democráticas.
Luis Herrera Prada* – Bernardo Kugler**
Evaluación limitada
El programa Ser Pilo Paga (SPP) cobija a los diez mil bachilleres mejores calificados en las pruebas Saber 11 que provengan de familias pobres (estratos 1 a 3 del Sisbén), otorgándoles un subsidio de matrícula y una suma para el mantenimiento a lo largo de sus estudios universitarios.
Es imposible evaluar de manera rigurosa y completa este programa mientras no haya un número suficiente de egresados que formen parte de la fuerza de trabajo. Sin embargo, dado que SPP recibe muchos recursos estatales, es importante examinar qué tan bien están siendo utilizados estos recursos y qué mejoras podrían hacerse en el diseño de la política sectorial.
Aumenta la cobertura pública
La Ley 749 de 2002 puso en marcha uno de los cambios más importantes que ha registrado el sistema de educación superior colombiano en las últimas décadas. Pese a la ausencia de una reforma estructural posterior a la Ley 30 de 1992 , la mencionada Ley 749 fijó el rumbo de la política a largo plazo.
El principal logro de esta reforma consistió en darle instrumentos al Estado para atender a la gran cantidad de bachilleres que llegaron a la educación superior a comienzos del siglo. El cambio fue monumental: pasamos de un 22 por ciento de cobertura en 2002 a 49,4 por ciento en 2016. Este cambio se produjo en dos fases, una expansiva y otra focalizada.
El cambio fue monumental: pasamos de un 22 por ciento de cobertura en 2002 a 49,4 por ciento en 2016.
Durante la fase expansiva se concentraron los esfuerzos en aumentar la cobertura (en especial la del sector público) y en tratar de aumentar la participación de los niveles técnico y tecnológico dentro del sistema de educación superior. El primer objetivo se logró, aunque no así el segundo: en tan solo 10 años la cobertura pasó del ya dicho 22 por ciento de 2002 al 42 por ciento del 2012. Pero el ritmo de aumento decreció a partir de este año debido a que los cupos fueron siendo saturados a medida que aumentaba la matrícula y se reducía la deserción sin que el número de graduados de instituciones oficiales aumentara al mismo ritmo.
Aumenta la cobertura privada
 Universidad de Los Andes. Foto: Wikimedia Commons |
Durante la fase focalizada se abordaron tres tareas simultáneas: (i) aumentar el total de los recursos estatales para la educación superior; (ii) Continuar la expansión de la matrícula, pero ya no en el sector público saturado sino en el sector privado, y (iii) Responder a las expectativas de los estudiantes y a las necesidades del sector privado.
SPP fue la estrategia apropiada para buscar estos tres objetivos. Donde mayor avance se ha logrado es en el segundo, porque la mayoría de bachilleres del sector público cumplen con las condiciones de SPP y con ello logran ingresar a la educación superior, sea pública o privada.
Pero las críticas no se hicieron esperar. Estas aluden sobre todo a la extrema concentración o focalización de los recursos, pues ellos cubren solamente a cerca del 1 por ciento de los bachilleres que espera el Ministerio de Educación en 2018, o al 2 por ciento de los “primíparos” registrados en 2016.
Además, el grueso de estos recursos llega a instituciones privadas, cuando por otra parte el Estado les pide a las universidades públicas que sean auto-sostenibles y hable de limitar su financiamiento.
De esta manera y en la práctica, el Estado le entrega al sector privado diez mil de sus mejores bachilleres y se hace cargo de la casi la totalidad de sus costos mientras cursan los estudios superiores. Simultáneamente, abre estos diez mil cupos en el sector público a otros jóvenes que no tuvieron los más altos puntajes en Saber 11 porque en ausencia de SPP estos cupos habrían sido tomados por los mejores bachilleres oficiales. De esta manera cabe decir que el impacto de SPP no se reduce a los diez mil promocionados de cada año sino que llega casi al doble de estudiantes.
La lógica económica
Otra manera de analizar SPP consiste en ver qué tanto se adecúa a la demanda de cupos por parte de los aspirantes y a la oferta de cupos por parte de las instituciones de educación superior.
En relación con la demanda, y adoptando el enfoque de Epple y Romano, partimos de la base de que los aspirantes a la educación superior por supuesto difieren en términos de sus capacidades financieras y de sus capacidades académicas.
Las preferencias de cada aspirante dependen de la calidad de la educación que ofrecen las instituciones, de sus habilidades académicas y del costo de la matrícula. El estudiante escoge entre las instituciones que lo admitieron sobre la base de su calidad y de su costo.
Por el lado de la oferta cabe razonar que la calidad de las instituciones está dada por su selectividad y su nivel de gasto por estudiante. Las instituciones públicas reciben financiamiento del Estado para que cumplan una labor educativa social. Las privadas buscan maximizar las ganancias según las restricciones de calidad y costos, y sus ingresos provienen principalmente de matrículas.
Puesto que la calidad de los compañeros de clase es importante, los estudiantes intentan escoger las instituciones educativas con mejores estudiantes, y estas intentan atraer a los estudiantes con más habilidad. Mejores estudiantes ayudan a mejorar las instituciones educativas y viceversa.
A partir de las consideraciones anteriores se diría que SPP satisface simultáneamente las condiciones de oferta y de demanda. Por el lado de la demanda, elimina o reduce la restricción del costo para el estudiante, y por el lado de la oferta, aumenta el número de aspirantes bien calificados. En este sentido, su restricción a instituciones acreditadas quedaría desvirtuada por el mismo mercado, pues bajo este modelo los estudiantes no tendrían incentivos para escoger instituciones que no estén en el grupo de más alta calidad.
De esta forma, los estudiantes y el Estado querrán que sus cupos sean tomados por el sector privado, pues estos garantizan a su vez cupos disponibles y un alto nivel de calidad. Quisiéramos que, si la decisión fuese netamente por calidad, los estudiantes escogieran en una buena proporción al sector público, pero no habría los cupos que se requieren. Por eso uno de los incentivos del Estado para el programa es aprovechar el espacio disponible en el sector privado.
En búsqueda de mejorar la calidad del sistema educativo, el Estado usa el programa como un mecanismo de competencia entre las instituciones. Pero esta competencia está desnivelada y sesgada a favor de las privadas.
Habría otras formas de apoyar a los pilos
 Universidad Nacional de Colombia. Foto: Alcaldía Mayor de Bogotá |
Repetimos que aún es muy temprano para una evaluación completa de SPP.
Sin duda SPP cambió la vida de los diez mil estudiantes que pudieron ingresar al sistema. ¿Pero qué tan significativo fue realmente el cambio- dado que los beneficiarios seguramente también podrían haber entrado al sistema en el sector público?
El impacto de SPP no se reduce a los diez mil promocionados de cada año sino que llega casi al doble.
Si recordamos que Colombia tiene cerca de dos millones de estudiantes de pregrado, SPP resulta cubriendo apenas al 0,5 por ciento de la población. Pero si mencionamos que anualmente el apoyo se brinda a una cantidad de estudiantes de pregrado similar al número de estudiantes de universidades como la Nacional sede Medellín, la Universidad EAFIT, la Universidad de La Sabana, la Universidad del Bosque, o la Universidad EAN, el número ya resulta más significativo.
Y si consideramos que estos diez mil jóvenes representan aproximadamente un 75 por ciento del total de estudiantes de la Universidad de los Andes o de la Universidad de la Salle, un 50 por ciento de la Universidad Javeriana Bogotá, un 33 por ciento de la Universidad Nacional sede Bogotá o un 25 por ciento de la Universidad de Antioquía, la dimensión parece ser aun más significativa.
Por todo esto se puede plantear la pregunta de si es más eficiente crear una institución de este tamaño con alta calidad o dar estos recursos a las universidades públicas para que se expandan. La decisión no es trivial, pues en el corto plazo no será fácil desatorar la saturación, ni cambiar el modelo social a costa de la selectividad.
La disyuntiva no es fácil para el Estado, pues si quiere mejorar la eficiencia y los recursos generados por las instituciones públicas debe renunciar a su labor social, al menos en parte. Pero si decide sostener la labor social, no puede exigir un modelo de universidades públicas que sea igual al del sector privado.
El costo del programa no es fijo y depende de la proporción de estudiantes que decidan ir a ciertas instituciones. A cada institución se le paga el valor de la matrícula, que en términos prácticos es el costo de oportunidad de recibir otro estudiante. ¿Qué pasaría si el Estado pagara solamente el equivalente a lo que cuesta realmente ese estudiante en una institución del sector público? Les estamos entregando gratis a las instituciones privadas los mejores estudiantes del sector público.
El programa es similar a otros previos con impactos positivos que no tuvieron continuidad, a pesar de sus excelentes resultados. ¿SPP no es lo suficientemente costoso como para que sea suspendido una vez que el nuevo gobierno haya adoptado sus propios objetivos en materia de educación superior? ¿Qué tanto un buen programa se esconde detrás del oportunismo político? ¿Era preferible este sistema de focalización o hubiera sido mejor desatorar el sistema público?
