¿Qué le pasa a Bogotá? El caso de la troncal de la séptima - Razón Pública
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¿Qué le pasa a Bogotá? El caso de la troncal de la séptima

Escrito por Paul Bromberg
Proyecto Plan Parcial Pedregal

Paul BrombergLa troncal de la séptima es un ejemplo de lo que le está pasando a Bogotá: son más las trabas para hacer algo que los instrumentos para intentar hacerlo.

Paul Bromberg*

Una troncal quieta

El 24 de abril el Procurador General de la Nación (PGN) anunció dos decisiones simultáneas: abrir investigación disciplinaria contra la directora del IDU y siete altos funcionarios, y la “solicitud” (bajo amenaza) de suspender la adjudicación de la troncal de la carrera 7ª, lo cual hace difícil que el contrato se firme antes de que termine el gobierno Peñalosa.

Una candidata a la Alcaldía de inmediato tuiteó su agradecimiento al PGN por proteger el patrimonio de los bogotanos frente a un capricho de Peñalosa. Unos días antes ella misma había declarado que no abortaría la obra si ya estaba contratada. «Nos enreda la vida, por eso estamos tratando de hacer todo para trancar esa contratación».

“Caprichos”

Las ciudades del mundo han construido metros porque sus gobernantes tuvieron la voluntad política de hacerlos, no por estar respaldados por documentos técnicos tan contundentes que convenzan a quienes se oponen al proyecto. La oposición se resigna, aunque no completamente, cuando los resultados electorales la ponen en desventaja.

El 12 de abril se inició una indagación preliminar contra funcionarios del Distrito.

¿Qué diferencia hay entre capricho y la voluntad política? ¿Será que capricho es aquello que quieren hacer los otros, pero lo que quiero hacer yo es “evidente y lógico”?

De niño, alrededor de 1960, oí repetidamente los comentarios de los adultos sobre dos caprichos: los ‘huecos de Mazuera’, y el embeleco de Rojas de construir un edificio sobredimensionado en las afueras de la ciudad conectado con el centro por una autopista inútil. Hoy son los puentes de la 26, la Avenida El Dorado y el aeropuerto El Dorado.

Los proyectos en la 7ª

En la carrera 7ª se ha planteado un muy largo listado de proyectos. Para mencionar solo los más importantes de los últimos años:

 

Actos y propósitos de gobierno sobre la carrera 7ª

Año

Descripción

1997 El Plan Maestro de Transporte propuso, entre otras, una troncal de 21 km por la carrera 7ª con una prioridad a corto plazo (1998-2000).
2000 CONPES 3093

Troncal pesada carrera 7ª, de 11 km.

2000 POT, decreto 619, artículo 178

Corredor troncal por la 7ª, desde la calle 26 hasta el límite con Chía.

2004 POT compilado, decreto 190, artículo 190, repite lo del decreto 619

Carreras 10ª y 7ª troncales como corredor troncal especializado conjunto.

2006 IDU: Diseños e interventorías para la construcción de una troncal por la 7ª entre calle 34 y calle 170 y tramo de la calle 72 entre la 7ª y Avenida Caracas. $7840 millones
2007 El alcalde Garzón detiene la adjudicación de la carrera 7ª. Días antes de terminar su mandato firma los contratos para construir Transmilenio por la calle 26 y una troncal 10ª–7ª incompleta, la 10ª. Entre los contratistas estaban unos “primos Nule”, que después darían de qué hablar.
2007 Como gancho electoral, el candidato Samuel Moreno introdujo el metro en su campaña.
2008 A la espera del metro, se archiva todo lo relacionado con la construcción de la troncal de la 7ª. Mientras tanto se va construyendo la troncal de la 10ª.
2009 Se conocen los primeros resultados del diseño conceptual de la línea de metro Moreno. Para atender el pronosticado ‘colapso del corredor oriental’, en la porción norte el metro tomaría la carrera 11 en la Calle 63 y a partir de la 100 iría semienterrado por la carrera 9ª, hasta la calle 127 o hasta la calle 170.
2010 Como consecuencia de lo anterior, Transmilenio y el IDU trabajan en contrato de diseño y construcción de una troncal ligera por el centro de la vía en la carrera 7ª, del Museo Nacional hasta la calle 72. Hacia el norte iría por carril exclusivo a la derecha. La demanda del corredor oriental será atendida por el metro cuya construcción se calcula tardaría 8 años a partir de 2012. $4300 millones
2011 Debía comenzarse a ejecutarse el contrato de la línea anterior, pero debido a un derrumbe sobre la carrera 5ª, vía crucial para el manejo de tráfico durante la obra, se aplaza el inicio para 2012.
2012 El nuevo alcalde cambia por completo el panorama: súbitamente propone el RegioTram Zipaquirá-Bogotá entrando por la 7ª, que no estaba en el programa de gobierno del candidato. Llega a un acuerdo con los responsables del contrato firmado en 2010, para que acepten la cancelación del contrato sin ninguna retribución. El “colapso del corredor oriental” sería resuelto por el RegioTram.
2013 A mediados de este año se revive el proyecto de metro, iniciándose los estudios de ingeniería de detalle con la opción de una modificación de la ruta en el tramo del sur. Los costos del metro saltan de 5 billones a 15 billones de pesos.
2014 Se aprueba el Plan Parcial Pedregal, Calle 100 carrera 7ª esquina noroccidental, incluyendo una estación de RegioTram entre las cargas urbanísticas.
2012-2015 Gestiones infructuosas para avanzar en el RegioTram Zipaquirá- Bogotá que iba a reemplazar la troncal. Al terminar el gobierno, sobre la séptima quedó un carril exclusivo para buses con demarcación horizontal. O sea, nada.
2016 La nación llega a un acuerdo con el alcalde Peñalosa, cambiándose el metro que ya tenía más de 100 mil millones de pesos en estudios. En el tramo centro-norte iría elevado por la Caracas y la autopista. Alega el alcalde que la instrucción a los diseñadores del metro Moreno de no ir por la Caracas, el corredor de mayor demanda, la tomó un funcionario del IDU mientras se lavaba los dientes. No se han encontrado ni el funcionario ni su dentadura. Para atender la demanda del corredor oriental, se regresa a la troncal pesada por la 7ª, incluida en el programa de gobierno y consignada en el Plan de Desarrollo. Se firman contratos de actualización del diseño e interventoría del corredor troncal por la 7ª.

 $12500 millones

2017 Se expide el CONPES 3900 de 2017, Apoyo del gobierno nacional al sistema de transporte público de Bogotá y declaratoria de importancia estratégica. Menciona entre otras las troncales de la 68-calle 100 y la troncal de la carrera 7ª.
2018 Sobre la base de la revisión interna del diseño entregado por la consultoría, a finales del año el IDU abre la licitación para la 7ª dividida en 8 tramos, 22 kilómetros en total.
2019 Mostraron interés 240 empresas, finalmente se presentaron 26, se cerró en marzo y se esperaba adjudicación para el 2 de mayo.

En esta lista no hay una sino seis chifladuras: troncal pesada, troncal liviana con metro por la 9ª, troncal pesada con metro por la autopista, RegioTram Zipaquirá-carrera 7ª sin metro, RegioTram con metro por la 9ª, y una última, según parece la preferida por las mayorías: ¡nada!

La Procuraduría frente a los caprichos

El 2 de mayo pasado se preveía que uno de esos caprichos por fin iba a imponerse. Pero no: una semana antes, la PGN nos defendió contra la peligrosa idea de hacer algo, aunque no tiene atribuciones directas para detener la gestión de los gobiernos. Se empleó lo que parece una pirueta.

El 12 de abril se inició una indagación preliminar contra funcionarios del Distrito. Aunque en las últimas administraciones esa entidad le ha caído a los alcaldes para suspenderlos o destituirlos, no es usual que investigue de oficio a funcionarios de Bogotá, algo que corresponde más bien a la Personería.

En un tiempo breve si pensamos en la enorme complejidad de un proyecto de 22 kilómetros, el 23 de abril en la tarde se anunció la apertura de investigación disciplinaria, fase superior de un proceso disciplinario al que se llega cuando los funcionarios del organismo de control conceptúan que pudo haber habido dolo o culpa grave, o sea, fechorías o indolencia por parte de funcionarios. A lo que no se hace como la Procuraduría le parece mejor se le llama comportamiento antijurídico, de ahí la falta disciplinaria.

El cronograma es claro: para intervenir hay que acusar a funcionarios.

Con la apertura de la investigación disciplinaria se pueden emplear las atribuciones para gobernar en la modalidad de no dejar hacer. La PGN cita la Ley 734 que la habilita para suspender un procedimiento administrativo en los procesos disciplinarios donde “se evidencien circunstancias que puedan conllevar a la vulneración del ordenamiento jurídico o se defraude [ojo, no dice afecte sino defraude, cosa de pillos] el patrimonio público”.

Esta figura de sanción-intervención tiene algo de paradójico: sancionar a los funcionarios por algo que podría ocurrir, no por algo que ocurrió, pero esa paradoja da paso a la posibilidad de detener las acciones del gobierno.

El cronograma es claro: para intervenir hay que acusar a funcionarios. Ad portas de la adjudicación, un hallazgo lleva a la PGN a suspender la licitación de 22 kilómetros en ocho tramos diferentes, porque la PGN no entiende el cruce de la 100 con 7a.

No parece que el PGN lea el periódico porque no sabe que la ejecución de la obra está en vilo: varios candidatos han anunciado que no continuarían el proyecto si no se han firmado los contratos. Si la señora investigadora tenía dudas, ¿por qué no hizo un poco más de averiguaciones antes de afectar la tranquilidad y el buen nombre de ocho funcionarios? Porque había afán.

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¿Parar todo?

Hay que entender el tamaño de aquello de lo que nos protege la Procuraduría. En la comunicación al IDU del 23 de abril y en el comunicado público está el peligro en ciernes, que lleva a tan drástica solicitud bajo amenaza:

“una eventual parálisis o demora en la construcción de la obra y/o la necesidad de adelantar obras adicionales”.

“no se cuenta con certidumbre respecto al tema de la armonización, pues… según los elementos de convicción arrimados al plenario (sic), en su sentir (subrayado mío)… tienen aprobada… la construcción de estación de tren ligero sobre la carrera 7a…”.

Al día siguiente, el representante del fideicomiso del plan parcial declaró que no había problema. Que no se necesita modificar el decreto de plan parcial expedido en 2014, que impone como carga, entre otras, una estación de RegioTram, pues el promotor “desarrollará las obras requeridas dentro del alcance del proyecto para la oportuna implementación del sistema de transporte por la carrera séptima determinado por la Administración Distrital”.

Plan Parcial Pedregal

Foto: Aldea Proyectos
Plan Parcial Pedregal

Por las declaraciones a la prensa, se ve que el IDU tomó la noticia con tranquilidad, era un asunto de explicar en unos pocos días. Suspendió la adjudicación, esperando las mesas de trabajo. El IDU envió un documento extenso tan solo cinco días después a la delegada para la Función Preventiva, aludiendo al disciplinario y solicitud. Vano afán del IDU, pues la Procuraduría no tiene prisa. ¿Cuál es el afán?

Además, la respuesta no hace parte (pero sí) del proceso disciplinario. En este se informa que eventualmente habrá una mesa con la participación del IDU y de los representantes del Plan Parcial de El Pedregal en ejecución, aunque ambas partes hayan afirmado que para ellos todo está claro.

Como el IDU no puede responder a una actuación disciplinaria contra sus directivas, responde por otra vía, con el fin de destrabar la licitación. El cogobierno existe porque solo se despejará el asunto cuando en opinión del gobierno ad-hoc de la Procuraduría, todo esté bien armonizado. Y para eso va a tomarse su tiempo mientras lo estudia.

Lea en Razón Pública: Frenazo al Transmilenio por la séptima

¿Cuál es el lío?

Los planes parciales en general se aprueban tras negociaciones que pueden tardar años entre el Distrito y los promotores. Estos reciben autorización para cierto tipo de construcción privada que les va a reportar beneficios; en compensación por estos beneficios, se le imponen unas cargas para mitigar el impacto que tendrá el uso de los inmuebles ya terminados.

Este tira y afloje supuestamente conduce a un gana-gana que llaman balance equitativo de cargas y beneficios. Las obligaciones de los beneficiarios se describen en obras, pero también se calculan en dinero.

Los promotores comentaron en una extensa entrevista el 30 de abril que llevan nueve años en el proyecto, entre la conceptualización, la negociación, la aprobación del plan parcial, la licencia de construcción y las obras que hasta ahora llevan: casi un billón de pesos.

Durante esos años ya van en el tercer diseño de armonización pues el Distrito cambia de idea con el alcalde, ya que en Bogotá cada alcalde viene con su idea para la 7a.

Como vamos, vamos bien, pues estamos muy protegidos de hacer algo.

Cuando el promotor y el IDU responden al unísono que no hay que cambiar el decreto de Plan Parcial, alguien entiende que el promotor construirá una estación de un RegioTram que no existe y que al IDU no le importa (risas).

Las contrapartes IDU–Aldea S.A. declaran estar de acuerdo, y explican que lo que no se puede cambiar es el monto en pesos de 2014. Los costos del empalme no están incluidos en las obligaciones del responsable de la licitación, eso es claro. Los detalles técnicos los define el Distrito, pero el monto de las cargas no debe ser incierto.

Para corroborarlo, el IDU agrega a sus argumentos del 30 de abril un decreto reciente, el 222, que aclara las situaciones previsibles que podrían presentarse en este y otros planes parciales sobre la carrera 7ª, incluyendo que el IDU cobre en dinero y acometa las obras con cargo al presupuesto general, para que no haya obstáculos.

Para garantizar el cumplimiento del promotor, hay una cláusula muy fuerte en el Plan Parcial: no puede hacer uso del inmueble sin contar con la certificación de cumplimiento por parte del IDU.

La Procuraduría se tomó su tiempo. De las prisas solo queda el cansancio, y de pronto los contratos firmados. A finales de mayo la delegada para la Función Pública envía un cuestionario, que el IDU responde el 6 de junio. Unas semanas después se iniciaron las mesas de cogobierno.

Red futura de transporte público masivo y su área de influencia

Foto: CONPES
Red futura de transporte público masivo y su área de influencia.

¿Y del disciplinario? No se sabe, no es público. Es lícito suponer que para quedar bien los funcionarios de la Procuraduría busquen resolver los dos simultáneamente, y lo más conveniente es que de la mesa resulte que algo cambie, porque si no, ¿para qué tanto costo?

Largo de explicar

No era posible explicar este tema tan delicado sin entrar en detalles, y sin tomarnos la licencia de hacer lo mismo que los organismos de control: cuestionar las intenciones. Ellos viven de suponer motivos. Tenemos derecho a juzgar la motivación de los funcionarios de los órganos de control con el mismo rasero con el que ellos atribuyen intenciones dolosas o culposas a los funcionarios.

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Aquí no se está juzgando si estamos de acuerdo con Transmilenio pesado por la 7a, sino el cogobierno, el control previo del que creímos habernos liberado con la Constitución de 1991. En el control previo, “el bien” es el juicio último de los organismos de control.

Los políticos que se oponen a TM por la 7a están de plácemes. Pero la pirueta de la Procuraduría les caerá después, como ha pasado varias veces cuando se abren boquetes.

* Exalcalde de Bogotá. Miembro fundador de Razón Pública.

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