¿Qué hacer con la Procuraduría?: lecciones después de Ordóñez - Razón Pública
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¿Qué hacer con la Procuraduría?: lecciones después de Ordóñez

Escrito por Jorge Cuervo

Pronunciamientos por la destitución del exalcalde de Bogotá Gustavo Petro, por parte del entonces Procurador, Ordóñez.

Jorge_Cuervo¿Eliminarla? ¿Recortarla? ¿Reformarla? La Procuraduría General de la Nación necesita un cambio sustancial tras la salida de su controvertido extitular, que tiene que ir más allá de la sola elección de alguien idóneo para reemplazarlo.

Jorge Iván Cuervo R.*

Las señales de la alarma

No hay nada más inconveniente que juzgar el desempeño de una institución por la calidad de la gestión de las personas que la hayan dirigido.

Si ese fuera el criterio para decidir si una institución debe ser suprimida, hace mucho hubiéramos tenido que haber cerrado la Contraloría General de la República, pues cuatro de sus titulares acabaron tras las rejas, o la Fiscalía General de la Nación, ante la dudosa gestión de personajes como Luis Camilo Osorio, Mario Iguarán o Eduardo Montealegre.

Algunos han sostenido que la Procuraduría General de la Nación debe desaparecer.

Igualmente, en el caso de la Procuraduría General es necesario pensar para qué sirve esa institución y si se justifica o no su permanencia dentro del Estado colombiano, más allá de la gestión de Alejandro Ordóñez. Es cierto que el mandato de Ordóñez fue una alerta que nos debe llevar a revisar las funciones, el poder y el tamaño de esta institución:

  • El exprocurador puso los poderes que otorga esa entidad al servicio de sus convicciones morales y religiosas, y transformó el poder preventivo y disciplinario en una causa moral restauradora que afectó los derechos de las minorías, de las mujeres y de otros grupos vulnerables como los reclamantes de tierras, entre otras poblaciones.
  • Igualmente, debe ser un llamado de atención el criterio selectivo que Ordóñez utilizó para ejercer el poder disciplinario contra algunos de sus contradictores políticos y exageró su capacidad sancionatoria contra los mandatarios elegidos por voto popular (lo que tal vez sea el poder más cuestionable que tiene la entidad en este momento).
  • La idea de una procuraduría de opinión, original del exprocurador Carlos Jiménez Gómez, fue llevada por Ordoñez al extremo, opinando sobre lo divino y lo humano, incluso más allá de sus competencias. La moderación en el ejercicio de los cargos públicos no se logra mediante leyes sino en el debate público, y ante un procurador locuaz serán la opinión pública, los partidos políticos y los medios los encargados de fijar unos mínimos de razonabilidad en el debate.

Suprimir la institución

Procuraduría General de la Nación, Bogotá-Colombia.
Procuraduría General de la Nación, Bogotá-Colombia. 
Foto: Wikimedia Commons

Algunos han sostenido que la Procuraduría General de la Nación debe desaparecer. Por ejemplo, Rodrigo Uprimny ha señalado no solo la redundancia institucional de esta sino la amenaza que implica para el ejercicio de la democracia, aludiendo a casos como las sanciones a Piedad Córdoba y a Gustavo Petro, así como a otros servidores públicos elegidos por voto popular, como alcaldes, gobernadores, concejales, diputados y congresistas.

Un argumento de fondo para la desaparición de la Procuraduría afirma que muchas de las funciones que actualmente ejerce esta la hacen o pueden hacer otras instituciones. En efecto:

  • Para la promoción de los derechos humanos y el control preventivo de la función pública estaría la Defensoría del Pueblo;
  • Para el control disciplinario estarían las oficinas de control interno disciplinario de las entidades y las Personerías que también hacen parte del Ministerio Público y tienen funciones sancionatorias;  
  • Ante las faltas disciplinarias graves está la Fiscalía General de la Nación, pues generalmente esas faltas graves también son delitos; y
  • Ante el detrimento del erario por casos de corrupción o grave negligencia están las Contralorías.
  • Igualmente, Uprimny sostiene que es innecesaria la presencia de los procuradores judiciales en el proceso penal, que ahora es de naturaleza adversarial y no exige la presencia de un agente del Ministerio Público.

Yo creo que la Procuraduría General de la Nación es necesaria, aunque entiendo que deben revisarse a fondo algunas de sus funciones y la procedencia de la elección del procurador. El bien jurídico que se protege con el poder disciplinario en cabeza de la Procuraduría es el de la integridad y legalidad de la función pública, en particular de la función administrativa.

Por eso no se deberían asimilar delitos con faltas disciplinarias. No desarrollar la política pública que exige la ley (como en el caso de la política pública de habitantes de calle que exige la Ley 1641 de 2013) no constituye un delito pero sí una grave falta disciplinaria, ya que esa omisión puede implicar graves violaciones a los derechos humanos de un grupo especialmente vulnerable.

En general, la función de velar por el cumplimiento de la Constitución, la ley y las decisiones judiciales en un Estado con tantos problemas de gestión justifica la existencia de la Procuraduría, aunque se requieren reformas importantes para hacerla más eficaz, menos politizada, más técnica y menos costosa.

Una reingeniería necesaria.

Exprocurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado.
Exprocurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado. 
Foto: Facebook Alejandro Ordóñez

Lo primero que debe revisarse es el origen de la elección que realiza el Senado a partir de las ternas que elaboran el presidente de la República, el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia.

De esta ecuación hay que sacar al presidente y a las Cortes. El Congreso debe elegir al procurador en un concurso público, previa selección de antecedentes y perfiles, realizados por las universidades y las organizaciones sociales después de un escrutinio riguroso de los medios de comunicación[1].

Una vez elegido, sin posibilidad de reelección, el procurador no debe tener competencia disciplinaria sobre los congresistas, cuya conducta debe ser objeto de control por parte del Consejo de Estado en el contexto de los procesos de pérdida de investidura.

En lo concerniente a la función disciplinaria frente a los servidores públicos que no hayan sido elegidos popularmente, la Procuraduría General de la Nación debe conservar plenos poderes sancionatorios. Los índices de corrupción son tan alarmantes que esta labor no puede dejarse en cabeza de las oficinas internas, que están sometidas a toda clase de presiones y limitaciones para ejercer su labor con independencia y eficacia.

Es necesario pensar en si es necesario que existan Procuradurías regionales y departamentales. 

Sin embargo, sí debe hacerse un cambio en lo concerniente a servidores públicos elegidos por voto popular. Es antidemocrático que la Procuraduría pueda sancionarlos, incluso con destitución y grave daño a sus derechos políticos. En los términos de la Convención Americana de Derechos Humanos esta sanción solo es posible por parte de una autoridad judicial penal. Por eso, deberíamos adoptar en este caso un proceso similar al que se realiza en el sistema acusatorio y, en ese orden de ideas, la Procuraduría debería acusar disciplinariamente a alcaldes, concejales, gobernadores y diputados ante la sala penal de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, para que allí se defina la sanción[2].

En el gobierno nacional, salvo el presidente de la República y el vicepresidente, ningún otro funcionario es elegido por voto popular, de tal manera que allí los poderes quedarían tal como hoy se ejercen, sin que tenga que mediar instancia judicial, con la garantía de que el sancionado puede acudir ante la justicia contencioso administrativa para discutir la legalidad del acto.

Estoy de acuerdo con que deben acabarse los agentes del Ministerio Público en todos los procesos judiciales, excepto en los procesos contenciosos administrativos donde está en juego el patrimonio público. Suprimir los procuradores judiciales en lo penal y otras especialidades aliviaría de manera considerable la carga presupuestal de la entidad, y de paso reduciría la capacidad de negociación de cargos con salarios vistosos y atractivos para recomendados de la clase política.

También es necesario pensar en si hace falta que existan Procuradurías regionales y departamentales. Este mismo debate lo está planteando el contralor Edgardo Maya, respecto de las Contralorías municipales y departamentales que comparten funciones con las llamadas Gerencias Departamentales. Y creo que tiene razón. No se justifica esta redundancia institucional en el territorio. Más bien podría prescindirse de las Procuradurías departamentales y provinciales, fortalecer a las personerías municipales y que no dependan del presupuesto da las alcaldías para su funcionamiento, y crear Gerencias Departamentales delegadas de la nacional, de un modo parecido al que Maya promueve para la Contraloría.

También es necesario fortalecer el poder preventivo de la Defensoría del Pueblo para la protección de los derechos humanos (incluyendo algunas facultades sancionatorias), una función que no debería estar en cabeza de la Procuraduría. Como ya he dicho, esta institución debería dedicarse casi exclusivamente a los temas de la integridad en la función pública, el cumplimiento de las leyes, actos administrativos y decisiones judiciales, y la lucha contra la corrupción.

La Procuraduría debe ser una especie de poder institucionalizado, autónomo e independiente; una salvaguarda ante el abuso y la negligencia estatal, dos males que aquejan al ciudadano y comprometen los fines del Estado. Es cierto que Ordóñez no lo hizo porque su agenda política y moral estaba en otra frecuencia, pero esto no es un argumento suficiente para acabar una entidad que ha cumplido una función importante.

Dados los niveles de corrupción y de mal servicio público que aquejan al Estado colombiano, tanto en el plano nacional como en el local, ¿no es conveniente que exista un poder institucional capaz de enfrentar esa realidad y asegurar que la función administrativa esté al servicio del interés general y del principio de igualdad ante la ley?

 

* Profesor e investigador de la Universidad Externado de Colombia, columnista y autor de numerosas publicaciones.  

twitter1-1@cuervoji


[1] En algún momento sostuve que el Procurador debería ser elegido por voto popular, una idea ue he revisado y hoy considero inconveniente porque amplificaría aún más los poderes de una entidad ya de por sí poderosa.

[2] Podría considerarse que para el caso de alcaldes de municipios de primera categoría, básicamente ciudades capitales y gobernadores, la acusación no sea ante el Tribunal correspondiente sino ante la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia.

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