Cada vez son más los municipios donde se vetan proyectos mineros, pero esto podría causarle pleitos millonarios a Colombia. Ni la legislación actual ni los fallos de la Corte resuelven el problema, pero podría existir una salida mejor para todas las partes.
Marcela Anzola*
Un dilema en aumento
La consulta popular del pasado 26 de marzo en el municipio de Cajamarca, Tolima, donde la ciudadanía decidió rechazar el proyecto minero de La Colosa, es un ejemplo más de la contradicción, en apariencia insoluble, entre el estímulo a la explotación de recursos naturales y la protección del medio ambiente. Desde ambos lados del debate existen serios y numerosos argumentos que justifican la protección de una u otro, y que por tanto implicarían la imposibilidad de defender las dos al mismo tiempo.
Esta situación no es nueva. La Constitución de 1991 consagró el disfrute del medio ambiente como un derecho, garantizó la participación de la ciudadanía en las decisiones que puedan afectarlo, e impuso al Estado una serie de deberes para preservarlo (específicamente: proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para estos fines).
- El uso de la consulta popular en el caso de proyectos de explotación de recursos naturales comenzó en 2013, precisamente a raíz de La Colosa. En ese momento el municipio tolimense de Piedras se pronunció en consulta popular contra el proyecto minero que venía desarrollando la empresa surafricana Anglo Gold Ashanti.
- En el mismo año los habitantes del municipio de Tauramena, en Casanare, se pronunciaron en consulta popular contra la exploración y explotación de hidrocarburos en el municipio.
- El 26 de febrero de 2017 los habitantes de Cabrera, Cundinamarca, votaron contra el eventual desarrollo de proyectos hidroeléctricos o mineros en su territorio.
- Finalmente, la ya dicha consulta en Cajamarca vino a completar la serie, y además ya se anuncian consultas en los municipios de Pijao (Quindío), Marmato (Caldas) y El Paujil (Caquetá).
En otros países también ha sido común el uso de la consulta popular para proteger el medio ambiente (México, Estados Unidos y Canadá, para mencionar algunos ejemplos), en ocasiones con consecuencias bastante gravosas para los países implicados. El caso más ilustrativo al respecto fue el de Metalclad, en 1997, cuando México fue demandado y condenado a pagar una indemnización a una empresa extranjera que estaba adelantando un proyecto en uno de sus municipios. El proyecto tuvo que ser interrumpido porque la comunidad votó en su contra, argumentado motivos ambientales. Las demandas y consecuentes sanciones en foros de inversión extranjera no se hicieron esperar.
Lo que dice la ley
 Barequeros. Minería Artesanal Foto: Agencia Nacional de Minería |
Aunque el tema es conocido y ha sido analizado tanto por la academia como por los encargados de formular las políticas públicas, no se ha avanzado mucho en hallar fórmulas que reconcilien el logro de esos dos objetivos.
De hecho – y aunque cada vez hay más conciencia sobre la necesidad de proteger el medio ambiente- este objetivo se sigue viendo como una talanquera al desarrollo económico, y sus defensores (activistas y comunidades) se ven relegados a un papel reactivo en la formulación y diseño de las políticas relativas al manejo de los recursos naturales.
Si no se encuentra una solución los contribuyentes corremos el riesgo de tener que pagar onerosas indemnizaciones.
El sesgo anterior se registra también respecto de las competencias territoriales, puesto que las políticas en materia de recursos naturales siguen viéndose como un asunto del Estado central, que al perseguir un bien general (el crecimiento económico) no necesitan considerar la participación de los territorios donde operen los proyectos.
La legislación colombiana no define de manera clara cómo articular la protección del medio ambiente con la competencia del Estado para intervenir en la explotación de los recursos naturales, competencia basada en el hecho de que el Estado es el propietario del subsuelo y de los recursos naturales no-renovables.
La Ley 685 de 2001, que pretendía remplazar el Código Minero, abordó el problema prohibiendo (art. 37) a las autoridades regionales, seccionales o locales establecer zonas que quedaran excluidas de la minería de manera permanente o transitoria. Este artículo fue reglamentado por los Decretos 934 de 2013 y 2691 de 2014.
En 2014, mediante Sentencia C-123, la Corte Constitucional declaró exequible el artículo 37 de la Ley 685, pero lo hizo de manera condicionada: “en el entendido de que en desarrollo del proceso por medio del cual se autorice la realización de actividades de exploración y explotación minera, las autoridades competentes del nivel nacional deberán acordar con las autoridades territoriales concernidas, las medidas necesarias para la protección del ambiente sano, y en especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la población, mediante la aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en el artículo 288 de la Constitución Política”. Posteriormente, este artículo fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-273 de 2016, por tratarse de un tema que debía ser reglamentado mediante una ley orgánica.
Esta aclaración fue un intento de empezar a conciliar la explotación del subsuelo con la protección del medio ambiente, pero fue bastante difícil de poner en práctica dado que la Corte Constitucional no estaba facultada para crear las herramientas jurídicas necesarias.
Por otra parte la Ley Estatutaria 1757 de 2015, sobre “promoción y protección del derecho a la participación democrática”, estableció dos maneras de efectuar las consultas populares:
- La consulta convocada por los gobernadores y alcaldes, con la firma de los secretarios de despacho, para que el pueblo decida sobre asuntos departamentales, municipales, distritales o locales.
- La consulta convocada por iniciativa popular, donde al menos el diez por ciento de los ciudadanos que conforman el censo electoral del respectivo departamento, municipio o distrito, solicite que se consulte al pueblo sobre un asunto de interés de la comunidad.
La pregunta difícil se refiere al alcance o la naturaleza de los asuntos que pueden ser sometidos a decisión de la comunidad local. Ni la Ley 134 de 1994, que inicialmente reglamentó los mecanismos de participación ciudadana, ni la Ley 1757 de 2015, limitaron los temas que podrían ser sujetos a consultas populares.
No obstante, la Corte Constitucional, en su Sentencia C-150 de 105 precisó que: “La Consulta popular…no puede referirse a materias que no se encuentren comprendidas por las competencias del respectivo nivel territorial. En esa medida, no será posible que mediante una consulta popular municipal se pregunte a los ciudadanos asuntos de carácter departamental. Igualmente, no podrá una consulta popular promovida por el Presidente de la República solicitar del pueblo un pronunciamiento sobre un asunto exclusivamente territorial”.
Esta interpretación de la Corte ha sido empleada por el gobierno para negar a los municipios la posibilidad de una consulta popular local relacionada con la explotación de recursos naturales.
No obstante, como cada proyecto minero se desarrolla en un sitio específico, es posible argumentar que una consulta sobre el particular es parte las competencias de la región respectiva; pero tanto los beneficios del proyecto como sus daños ambientales se extienden más allá del municipio o la región, y por lo tanto también se puede argumentar lo contrario. Y así llegamos a una discusión insoluble, porque, aunque los temas están interconectados, cada argumento parte de premisas diferentes.
¿Cómo conciliar?
 Habitantes de Cajamarca Tolima dijeron No. Foto: Votaciones Cajamarca |
Ni las leyes vigentes ni las precisiones de la Corte Constitucional resuelven la tensión entre calidad del medio ambiente y explotación de los recursos naturales. Y este vacío se refleja de manera más clara al definir las competencias de la Nación y de los territorios, porque los beneficios de la minería y los daños ambientales afectan de maneras distintas al país en su conjunto y a las comunidades locales.
El modo actual de diseñar y ejecutar las políticas públicas, se ha basada en un enfoque vertical donde la autoridad central es quien decide e impone su decisión a los órganos territoriales y demás interesados. Como la Constitución reconoce tímidamente un grado de participación a los órganos territoriales, ellos lo utilizan de manera defensiva, a través de las consultas, lo cual da pie a conflictos y desbalances, especialmente cuando hay partes con intereses encontrados; por ejemplo, las compañías mineras.
Si no se encuentra una solución los contribuyentes corremos el riesgo de tener que pagar onerosas indemnizaciones, sin llegar a percibir las posibles ganancias provenientes de la explotación de los recursos naturales existentes.
Podría existir otra forma de solucionar el problema: llevar a cabo una consulta popular previa.
Sin embargo podría existir otra forma de solucionar el problema: llevar a cabo una consulta popular previa en el territorio que pueda verse afectado por la concesión de una licencia minera – algo similar a lo que ocurre en el caso de los grupos étnicos-.
Se trata de optar por un enfoque horizontal donde -una vez identificado el proyecto- las partes interesadas (gobierno nacional y local, comunidades, compañías mineras) definan conjuntamente la viabilidad del proyecto en términos económicos y ambientales, así como las reglas para llevarlo a cabo.
Los desarrollos tecnológicos y sociales actuales permiten encontrar soluciones que satisfagan a todas las partes. Es necesario dialogar con todos y entender sus necesidades y requerimientos. Así el poder central pasaría de ser la autoridad a ser otro interlocutor, y tanto el poder local como las comunidades dejarían de ser reactivos y se harían propositivos. Una dosis de empatía seguramente permitirá construir conjuntamente una política pública aceptable para todas las orillas.
* Marcela Anzola, Phd, LL.M., Lic.oec.int., abogado. Se desempeña como consultor independiente en las áreas de competitividad, comercio internacional e inversión extranjera.
@marcelaanzola
