Algunos problemas de la ley de competencias: Más plata, igual debilidad institucional

La apuesta es reconfigurar un marco de autonomía y descentralización que permita a Departamentos y Municipios los recursos que el centralismo les ha quitado, pero también plantear un horizonte de mediano plazo donde se generen las condiciones para aumentar la generación de recursos propios y fortalecer las capacidades institucionales.

El Acto Legislativo 03 de 2024, por el cual se fortalece la autonomía de los Departamentos, Distritos y Municipios, condiciona su entrada en vigencia a la aprobación de una ley de competencias que redefina las responsabilidades de los entes territoriales en lo que sería una nueva distribución de los ingresos corrientes de la Nación que se transfiere a los gobiernos subnacionales, a través del llamado Sistema General de Participaciones (SGP).

Como es bien sabido, este fue un reclamo de las regiones –de los congresistas, más específicamente- al gobierno nacional para restablecer el porcentaje de recursos que se transfiere a los entes territoriales (ET). Se calcula que con las reformas de los gobiernos Pastrana (2001) y Uribe (2007), entre 2002 y 2024 se habrían dejado de girar cerca de $500 billones, lo que habría desfinanciado muchos proyectos en salud, educación, agua potable, alimentación escolar, atención a primera infancia, entre otros. 

La apuesta de la reforma es pasar de un poco más del 20% del Presupuesto General de la Nación al 39,5%, en un horizonte de catorce años, es decir, un esfuerzo exigente en un escenario de crisis fiscal que deben asumir los próximos gobiernos. 

Se sostiene que la reforma tendrá impacto fiscal neutro porque a medida que se aumente el porcentaje de recursos que se transfiere a los ET, estos tienen que asumir más responsabilidades de gasto, y las competencias que asumen deben retirarse del Estado central, un complejo proceso de transferencia institucional que no está contemplado en el proyecto de ley. Departamentos y Municipios recibirán más recursos, tendrán más competencias, pero no los incentivos necesarios para generar recursos propios, los cuales solo llegarán si este proceso viene acompañado de otro tipo de reformas que permitan a las regiones modificar sus regímenes tributarios para atraer inversión privada. Los recursos no se aumentan por ley, se aumentan con más inversión, y por eso esta reforma debe ser complementada con otro tipo de reformas administrativas, tributarias y políticas de reconversión productiva.

Las cuentas son sencillas, ese gasto que se transfiere a los ET debe coincidir con una reducción equivalente de gasto (y competencias) del gobierno nacional, como bien lo ha explicado Mauricio Cabrera, pero es claro que sin una reingeniería a fondo de las capacidades institucionales de los ET, tanto el Acto Legislativo como la Ley de competencias profundizarán la dependencia de los gobiernos subnacionales a la Nación –más centralismo dirigido- y la pereza fiscal, entendida como la falta de incentivos de los gobiernos locales para aumentar los impuestos que por ley les corresponde. 

Así que una iniciativa que busca recuperar la autonomía territorial, en el fondo la neutraliza, especialmente en aquellos departamentos y municipios cuyos ingresos dependen de los recursos de transferencia. De 1.102 municipios, 1.025 se encuentran en las categorías 4ª, 5ª y 6ª de la Ley 136 de 1994, es decir, el 88% de las administraciones locales, donde no existen los recursos ni la capacidad institucional para cumplir el mandato de autonomía territorial. El proyecto de ley de competencias no resuelve este punto, aunque avanza en una nueva categorización retomando algunas de las ideas de la Misión de Descentralización.

En estricto sentido, el proyecto de ley de competencias no redefine las competencias de los ET -para eso se necesitaría otra reforma constitucional y reformas a otras leyes como la 136/94, la 715/00, la 1551/12, la 2200/22, entre otras, cosas porque el Acto Legislativo restringe el ámbito de intervención de la ley a salud, educación, saneamiento básico y agua potable. Recursos para otras competencias deben salir de recursos propios, del componente llamado propósito general (que representa cerca del 11,6% de lo que se transfiere vía SGP, rubro que los municipios pueden usar para financiar temas como infraestructura, vivienda, lucha contra la pobreza y atención a población vulnerable, entre otros. También pueden llegar recursos del Sistema de Regalías, empréstitos y convenios interadministrativos.

Es claro que el énfasis de los recursos que se transfieren de la Nación a los ET se destinen a educación, salud, agua potable y saneamiento básico, porque este gasto tiene profundo impacto en la reducción de la inequidad y en la calidad de la vida de las comunidades, y el Acto Legislativo es claro en que la modificación de las competencias solo puede ser las relacionadas con estos temas: “Los recursos que se asignen a los sectores priorizados de salud, educación, agua apta para el consumo humano y saneamiento básico, con ocasión de la reforma al SGP, no podrán ser utilizados en otros sectores” (artículo 1 del AL 03/24), subrayado nuestro. 

De suerte que una reforma de competencias y de fortalecimiento institucional, más allá de los temas relacionados con el SGP, trasciende esta reforma y exige otras modificaciones normativas y reformas administrativas e institucionales que deberían darse en el período de transición.

Competencias territoriales

Los Departamentos y Municipios tienen más competencias que las que corresponden al SGP, eso sin contar las competencias de otras instituciones a nivel territorial como las Corporaciones Autónomas, Áreas Metropolitanas y organizaciones asociativas que se financian con recursos propios, y que también ameritan una reforma para equilibrar mejor lo que hace cada nivel de gobierno.

Esto amerita un ejercicio de revisar las competencias que corresponde al gobierno nacional -lo cual implica una reforma administrativa del Estado-, porque es cierto que hay muchas entidades del Estado nacional que pueden ser suprimidas o reformadas, revisar las competencias que corresponde al Departamento, ese nivel intermedio que no ha encontrado su identidad institucional, y luego redefinir las competencias de los Municipios, pero diferenciando las distintas capacidades institucionales de estos para cumplir sus funciones. Como bien lo ha señalado el Departamento Nacional de Planeación (DNP): “La heterogeneidad del territorio colombiano reflejada en sus ET desde sus diversas necesidades y visiones es un reto fundamental en la formulación y la ejecución de políticas públicas. Dicha diversidad se expresa en diferentes niveles de desarrollo, capacidades institucionales y condiciones sociales y culturales, por lo tanto, la identificación de tipologías de ET es una herramienta que permite conocer y diferenciar las características transversales”. Una propuesta de recategorización como la que planteó la Misión de Descentralización es una de las buenas ideas, tanto del Acto Legislativo como del proyecto de ley. Esta nueva propuesta de clasificación que incorpora criterios más allá del número de población e ingresos, introduciendo la dimensión socio-económica, situación geográfica y el componente ambiental, es un paso en la dirección correcta. 

Pero es necesaria una profunda reingeniería para que los Municipios y Departamentos con menor capacidad institucional, que en la nueva propuesta se transformarían en municipios con densidad étnica (90), centros urbanos (202), nodos territoriales (57), municipios de prevalencia ambiental (190), con vocación primaria (263) e intermedios (294), no solo puedan recibir nuevos recursos de transferencia, sino también, puedan generar capacidad para generar recursos propios y ajustar y reforzar sus aparatos administrativos para el cumplimiento de esas nuevas competencias, lo que implica fortalecimiento de las estructuras institucionales en materias de salud, educación y agua potable. En el proyecto de ley no se advierte cómo se fortalecerán las Secretarías de Salud y Educación ahora que asumirán más competencias, incluido, en materia de salud, lo relacionado con los Centros de Atención Primaria, una propuesta que está en la reforma a la salud y que el Gobierno quiere meter en la reforma al SGP, lo cual puede generar un ambiente negativo en el Congreso de la República.

A la par de esta reforma y de la propuesta de recategorización, es prioritario pensar en modelos de gobierno para cada una de las categorías señaladas (no es lo mismo la gestión en grandes ciudades que en municipios con vocación primaria) y diseñar mecanismos de articulación entre los tres niveles (nacional, departamental y municipal) que permitan mecanismos de cooperación y asistencia técnica entre la Nación, los Departamentos y los Municipios en materia de formulación de políticas públicas, planes de desarrollo, planes y programas. Por ejemplo, el componente estadístico y de caracterización sociodemográfica de los municipios debe corresponder a los departamentos con apoyo del DNP y del DANE, lo mismo que el sistema de evaluación, que hoy es prácticamente inexistente en el nivel territorial, salvo en algunas grandes ciudades como Bogotá y Medellín. Debe permitirse que los municipios puedan usar recursos del SGP para contratar mejor equipo técnico, y generar incentivos para que profesionales capacitados decidan vincularse a administraciones municipales. Un programa de servicio social de carreras universitarias relacionadas con gobierno y gestión pública sería un buen recurso de apoyo a iniciativa de las federaciones de departamentos y municipios, o impulsar programas como Estado Joven.

Inequidad territorial y brechas regionales

Como bien lo ha señalado Darío I. Rodríguez, exdirector de la Misión de Descentralización: “El centralismo uniformizante, impositivo y organizado por sectores inconexos sin estrategia territorial es una característica del Estado colombiano. De esta manera las élites mantienen uno de los países más inequitativos del mundo a través de un sistema centralista que reproduce las brechas territoriales y niega la autonomía de las comunidades para incidir en su destino”. La apuesta es entonces reconfigurar un marco de autonomía y descentralización que permita a Departamentos y Municipios recuperar los recursos que el centralismo les ha quitado, pero también plantear un horizonte de mediano plazo donde se reduzca la dependencia –lo cual limita la autonomía- y se generen las condiciones económicas e institucionales para aumentar la generación de recursos propios y fortalecer las capacidades institucionales –lo que llamamos la presencia del Estado-, no solo para mejorar las condiciones de vida de las personas, sino para hacer frente a los desafíos de paraestatalidad -grupos armados, crimen organizado y estructuras clientelares que se apropian de recursos públicos- que amenaza con fragmentar el país y seguir aplazando la propuesta de promover el desarrollo, la prosperidad general y el bienestar en todo el territorio.

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