Un análisis de los motivos, condiciones, vacíos de información, riesgos y alcances del controversial préstamo del Gobierno colombiano a Avianca.
Marcela Anzola* y Francisco Thoumi**
¿Empresa extranjera o servicio público?
El gobierno de Iván Duque decidió darle un préstamo de hasta 370 millones de dólares a la compañía panameña Avianca Holdings SA. Esta medida despertó una polémica que refleja la tensión política en Colombia.
El Gobierno justifica el crédito sin dar más explicaciones que la necesidad de garantizar el servicio público. Hasta ahora, sin embargo, no se sabe por qué ese préstamo protegería un servicio público. Quienes se oponen argumentan que no se deben utilizar dineros del Fondo de Mitigación de Emergencias (FOME) para «subvencionar a Avianca», ya que estos deberían destinarse primordialmente a las empresas nacionales afectadas por la COVID-19.
A todo esto se suma la particular situación de Avianca Holdings S. A.: es una compañía que se encuentra en proceso de quiebra.
El debate, por consiguiente, necesita de un análisis más frío y detallado: está en juego algo más que la prestación de un servicio público; se están usando fondos públicos. Esto implica entender de dónde vendrían los recursos para el crédito, cuáles son sus condiciones y qué implicaciones tendría un crédito para a una compañía que está en un proceso de quiebra.
El Fondo de Mitigación de Emergencias
En virtud del Estado de Emergencia y a través del Decreto 444 del 2020, el Gobierno instituyó el Fondo de Mitigación de Emergencias (FOME). El propósito del fondo es garantizar los recursos para responder a la crisis económica causada por la pandemia; el sector de la salud tiene prioridad.
El FOME se financia principalmente con recursos a título de préstamo del Fondo de Ahorro y Estabilización (FAE) y del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET). Ambos fondos cumplen funciones muy específicas en materia de estabilidad macroeconómica:
• El FAE promueve la estabilidad fiscal y macroeconómica. Su función es estabilizar la inversión cuando los recursos sean más escasos (componente de estabilización) y mantener estable el gasto público a través del tiempo (componente de ahorro).
• El FONPET es un fondo sin personería jurídica administrado por el Ministerio de Hacienda; se creó mediante Ley 549 de 1998 para responder por la deuda pensional de las entidades territoriales, de tal magnitud entonces que amenazaba la estabilidad económica del país.
Aunque usar así estos recursos sea legal —como lo reconoció la Corte Constitucional al revisar el Decreto 444—, su manejo requiere especial cautela.
El crédito a Avianca Holdings S. A
El artículo 4 del Decreto 444 del 2020 define los usos de dineros del FOME y en el numeral 5 incluye la posibilidad de proveer «…directamente financiamiento a empresas privadas, públicas o mixtas que desarrollen actividades de interés nacional».
A mediados de julio, Avianca Holdings SA. expresó su intención de solicitar un préstamo por 894 millones de dólares al Estado colombiano, que equivalía al valor de las pérdidas de la empresa en el 2019, lo cual suscitó discusiones porque se consideró que las empresas nacionales deberían tener prioridad, a lo que se sumó el hecho de que Avianca Holdings SA, como ya se anotó, presenta graves problemas financieros.
En efecto, en 2019 Avianca Holdings SA debió ceder parte de su control a United Airlines. Y en el mes de mayo de 2020 el cierre de aeropuertos forzó a la compañía a acogerse a la Ley de Quiebras (capítulo 11) en Nueva York. El capítulo 11 permite que las empresas sigan operando, aunque no estén en capacidad de pagarles a sus acreedores; esto las deja declararse en quiebra mientras siguen sus actividades, para poder organizar su negocio. Avianca Holdings S. A. es una compañía panameña, pero pudo acogerse a la ley americana para salvaguardar los intereses de sus acreedores estadounidenses.
Cuando el 29 de agosto, el Gobierno colombiano comunicó su decisión de darle a Avianca Holdings SA un crédito de hasta 370 millones, la compañía emitió un comunicado con las posibles condiciones del crédito: sería bajo la figura de deudor en posesión (DIP, por sus siglas en inglés) y con un plazo de 18 meses.
Un DIP es una persona o corporación que se ha acogido a la protección por quiebra del capítulo 11, pero aún conserva bienes sobre los que los acreedores tienen un derecho legal en virtud de un gravamen u otra garantía real. Un DIP puede seguir haciendo negocios usando esos activos; incluso puede contraer deudas, pero solo de manera excepcional y con aprobación del juez encargado del proceso de quiebra.
En lo que concierne a las garantías, según el comunicado de Avianca, el préstamo DIP estaría respaldado por un conjunto de sus activos estratégicos: su participación en LifeMiles, su subsidiaria de carga, sus marcas relevantes y sus cuentas de efectivo.
Además, hay que tener en cuenta la prelación de pagos: ¿en qué lugar estaría el préstamo otorgado por el Gobierno colombiano? Según declaraciones del Gobierno, el préstamo tendría prelación sobre los demás acreedores, cosa que estos últimos aceptarían por tratarse de un crédito clave para el funcionamiento de Avianca. Esto, sin embargo, aún no se ha confirmado.
Finalmente, por tratarse de un proceso de quiebra, es posible que Colombia deba hacerse parte del proceso, para lo cual el Estado necesitaría un abogado y asumir los costos respectivos. Aparentemente, este aspecto se cubrió con el contrato de prestación de servicios 13009-2020 del 28 de agosto de 2020, entre el Gobierno colombiano y la firma de abogados Arnold and Porter Kaye Scholler LLP; su objeto es «brindar asesoría al Ministerio de Hacienda y Crédito Público en asuntos relacionados con la participación del Gobierno nacional en el caso de quiebra de Avianca Holdings S. A.». Para ver el contrato haga clic aquí
En el contrato se estipula que Avianca asumiría el valor del contrato, tanto gastos como honorarios, por tanto no habría gastos para el Gobierno colombiano. Sin embargo, Avianca Holdings SA no es signataria del contrato y no hay documento donde se exprese su acuerdo. Tampoco se estipula qué pasaría si Avianca no cumple. ¿Los pagos los deberá asumir el Estado como directo beneficiario de la prestación de los servicios?
Suspensión del crédito
Hasta la fecha, la opinión pública no conoce los estudios en los que se basó la decisión ni las condiciones reales en las que se otorgaría el crédito; esto es preocupante si se tiene en cuenta el origen de los recursos.
Tanto es así que, en sentencia del 10 de septiembre, la sección primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca ordenó suspender el desembolso del crédito aprobado a Avianca; esta decisión se tomó en el marco de una demanda en ejercicio del Medio de Control de Protección de los Intereses y Derechos Colectivos.
La petición principal de la demanda es «la suspensión del desembolso del crédito hasta tanto la eventual deudora constituya efectivamente garantías reales, materiales, avaluables y objetivamente verificables que respalden el pago del crédito con sus respectivos intereses, que en todo caso deben ser superiores a los que paga el Estado cuando se endeuda, a efectos de mantener el rendimiento normal del capital público».
El Gobierno colombiano tiene 10 días para contestar. Avianca por su parte, presentó un recurso de apelación y se comprometió a presentar la documentación ante el tribunal.
Unas finanzas dudosas, un servicio público extranjero
Cualquier evaluación de la conveniencia de que el gobierno financie este proyecto es precaria y controversial por ahora:
• No es pública la información necesaria para evaluar los activos de Avianca.
• El valor de algunos activos que se darían en garantía es discutible. Por ejemplo, el plan LifeMiles es valioso en cuanto haya demanda de las tarjetas de crédito que compran millas. Las millas son como las acciones: pierden valor si Avianca deja de funcionar o si pierden usos —en el caso de las millas, si se reducen los destinos y frecuencias para los que se puedan usar—. Grandes aerolíneas mundiales han usado esta estrategia, pero esto no deja de suscitar dudas.
• La financiación del Gobierno provendría de fondos con destinación específica —como las pensiones—; esto es legal, pero requiere inversiones cautelosas, no de alto riesgo, como las de los bancos que financian DIP.
• El recobro del préstamo supone una recuperación rápida de la demanda por transporte aéreo, pero esto es muy incierto.
• En el 2019, Avianca transportó el 53,8 % de los pasajeros nacionales y el 46,9 % de los internacionales, lo cual indica que pueden surgir competidores. Para el patrimonio público sería menos riesgoso financiar empresas nacionales que no estén quebradas y ofrecer rutas internacionales a empresas extranjeras; de este modo, se reconstruiría paulatinamente la red de servicio aéreo nacional e internacional.
Finalmente, el gobierno no ha presentado evidencias de que la financiación de Avianca tenga un multiplicador sobre el empleo y el ingreso nacional mayor que el apoyo financiero a los desempleados o las PYMES, por ejemplo.
