Presidente y Congreso 2012: conveniencia con tensiones estratégicas - Razón Pública
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Presidente y Congreso 2012: conveniencia con tensiones estratégicas

Escrito por Javier Duque
Javier_Duque_RazonPublica

Javier_Duque_RazonPublicaEl repaso cuidadoso de la legislatura y las encuestas muestra una Unidad Nacional que se mantiene con tensiones, un presidente poderoso pero obligado a negociar con un congreso oportunista, y un desencanto ciudadano con Santos y los congresistas.

Javier Duque Daza * 

Unidad con tensiones

2012 fue un año de continuidad en la coalición de la Unidad Nacional. Hasta el momento ninguno de los socios ha desertado, a pesar de las tensiones y las fisuras. Los tres últimos gobiernos — los dos de Uribe (2002-2010) y el de Santos —han sido unificados por la vía de las coaliciones interpartidistas.

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Los tres últimos gobiernos
— los dos de Uribe (2002-2010)
y el de Santos —
han sido unificados por la vía
de las coaliciones interpartidistas.
Foto: Presidencia
 

Colombia ya había tenido presidentes sin un partido de gobierno mayoritario, que habían recurrido a la agregación de partidos y de congresistas para conformar mayorías que les garantizaran la aprobación de sus iniciativas. Pero la coalición del gobierno actual ha contado con más partidos y más congresistas. Incluso el Partido Verde — que solo se incorporó a mediados de 2011 y que entonces manifestó no tener pretensiones burocráticas — cuenta ya con la Dirección General de Colciencias y con un Ministro Consejero para el Diálogo Social — Luis Eduardo Garzón — un pseudo-ministro sin funciones, pero con respaldo de congresistas que suman apoyos a los proyectos del gobierno.

Se han presentado momentos de tensión, incluso declaraciones de congresistas de la Unidad Nacional en franca oposición a proyectos y decisiones del gobierno, pero los socios se han mantenido firmes. En los cálculos de los partidos resulta más beneficioso hacer parte del gobierno, mantener las cuotas burocráticas y ser protagonistas, que quedarse por fuera a la hora de las decisiones, en donde, además del Polo Democrático Alternativo, solo medran pequeñas agrupaciones marginales.

Por ahora, a mitad del periodo presidencial y con las elecciones todavía relativamente lejos, se conservan las mismas posiciones. Solo resulta previsible la deserción de algunos congresistas que pueden incorporarse al movimiento Puro Centro Democrático/Primero Colombia — liderado por Uribe —, pero no se anuncian salidas masivas de la coalición de gobierno.

Balance de la legislatura

Como ha venido ocurriendo durante las últimas décadas, la legislatura 2011–2012 se caracterizó por la preponderancia del ejecutivo: entre junio 2011 y julio 2012 el número de proyectos aprobados en último debate y la tasa de aprobación fueron significativamente más favorables pare el poder ejecutivo.

La mayoría de leyes provienen de iniciativa gubernamental. Más del 90 por ciento de los proyectos de los partidos han sido hundidos: de la lluvia de iniciativas, muy pocas gotas se convierten en leyes; así lo muestra el Cuadro siguiente:

Cuadro 1. Proyectos y aprobados según su procedencia

Javier_Duque_congreso_proyectos

Fuente: Congreso Visible, Boletín No 25, julio 2012.

De los proyectos que sí se convirtieron en leyes, los más importantes fueron de iniciativa gubernamental:

  • El Marco Jurídico para la Paz,
  • Vivienda de Interés Prioritario,
  • Reglamentación de las Regalías,
  • Ley de Acceso a la información (Ley Lleras 2.0),
  • Ley de Violencia Intrafamiliar,
  • Ley de Vigencias Futuras Excepcionales.

De los 37 proyectos aprobados, sólo catorce eran de iniciativa del congreso: tres homenajes y otro modificaba el Programa Nacional de Reactivación Agropecuaria.

Como suele suceder, durante el segundo semestre de 2012, la mayoría de proyectos fueron de origen parlamentario (241 sobre 13 de iniciativa del gobierno), y se ha manifestado una menor iniciativa del gobierno tras la negativa del Presidente a sancionar la polémica reforma a la justicia, que él mismo había patrocinado.

A pesar de este predominio, los proyectos de mayor trascendencia y discusión han sido de iniciativa gubernamental, entre ellos el del fuero militar aprobado recientemente en último debate en el Senado y la reforma tributaria, ambos controvertidos muy ampliamente. Está pendiente la aprobación de la ley del presupuesto nacional para 2013, que suele dar pie a maniobras, negociaciones y pulsos entre los partidos y el gobierno.

En cuanto a las normas que antecedieron al proceso de paz — oculto durante un tiempo — el congreso ha actuado también de acuerdo con el propósito del gobierno: en la primera legislatura fueron aprobadas dos leyes de iniciativa gubernamental (la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras y la Ley de Desmovilizados) y una de origen legislativo (el Marco Jurídico para la Paz). En la presente legislatura fue aprobado el proyecto que amplía la vigencia de la Ley de Justicia y Paz.

Este eje de la política del gobierno Santos es diametralmente opuesto a la política de Uribe y ha implicado una ruptura entre los dos, aunque ambos contaron con una red similar de apoyos congresionales. Los partidos de la Unidad Nacional que antes apoyaban una política de confrontación frente a las FARC (sumados los partidos Liberal y Verde) ahora actúan en dirección opuesta, con muy pocas voces disidentes. Imperan el pragmatismo y el oportunismo, por encima de convicciones ideológicas o posiciones programáticas partidistas.

Oportunismo y abusos

El Congreso se ha convertido en escenario favorable a priori a los proyectos del gobierno, pero no siempre ni gratuitamente: se trata de una subordinación instrumental e interesada. 

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Resulta previsible la deserción de
algunos congresistas que pueden incorporarse al movimiento
Puro Centro Democrático/
Primero Colombia — liderado por Uribe —
Foto: tnnpoliticas.com

 

La coalición de gobierno opera como agregación de apoyos interpartidistas, con matices y procedencias heterogéneas, pero teniendo en común que todos buscan mantener o mejorar sus posiciones, además de los intereses personales de congresistas y algunos de sus líderes que mantienen la expectativa de una eventual candidatura a la Presidencia de la República.

Las bancadas de la Unidad Nacional actúan de espaldas a la sociedad (algunos de espaldas también a su anterior socio, el ex presidente Uribe) y de frente al gobierno. El apoyo del congreso está claramente condicionado a las retribuciones que se puedan obtener, y cuando se trata de asuntos que afectan sus propios intereses, no ha dudado en tomar decisiones opuestas al gobierno y altamente impopulares.

En dos proyectos de iniciativa gubernamental, el Congreso modificó la iniciativa y protegió sus intereses:

-El artículo 6 del proyecto inicial de reforma tributaria incluía un impuesto a las pensiones superiores a los 9,8 millones de pesos mensuales, que cobijaba especialmente a excongresistas y ex magistrados.

El congreso advirtió que no aprobaría a “pupitrazo” el proyecto y en el primer debate eliminó el artículo. Los congresistas no reconocieron que existía conflicto de intereses en una decisión que implicaba legislar en beneficio propio. Sus pensiones seguirán estando exentas de impuestos.

-En un proyecto anterior, los congresistas se habían auto–otorgado la impunidad. Por eso, cuando en junio de 2012 el congreso aprobó la reforma a la justicia que había dado pie a encendidas protestas de todas partes — los medios, los académicos, las ONGs — tuvo que hundirla de afán en sesiones extraordinarias, tras la objeción presidencial (siendo un proyecto impulsado por el propio gobierno) y mediante una maniobra con visos de ilegalidad.

El discutido proyecto afectaba el régimen de inhabilidades:

  • senadores y representantes que fueran destituidos por violar el régimen de inhabilidades no perderían su investidura; sólo sería anulada la elección y no quedarían impedidos para ejercer cargos públicos;
  • se establecía un periodo de suspensión hasta por un año, sin que ello implicara la pérdida definitiva de investidura;
  • se establecía la doble instancia, pues efectivamente son los únicos ciudadanos que no cuentan con esa garantía en el ordenamiento jurídico del país;
  • asimismo, se establecía que los congresistas no podrían ser capturados en fase de investigación de los delitos, sino sólo cuando se hubiera producido un fallo condenatorio.

Además de exentos, habían pretendido quedar impunes. Al menos la mayoría lo pensaron y así votaron. Las excepciones fueron los congresistas del PDA, del MIRA, AICO, ASI, algunos del Partido Verde y muy pocos liberales y del Partido Social de Unidad Nacional que consideraron que “el parlamento había legislado en causa propia”.

¿Cuánto vale el senado?

En la elección del Procurador, el gobierno y el senado jugaron cada uno por su lado. Al menos en apariencia: la terna protocolaria estuvo integrada por un candidato propuesto por la Corte Suprema, que hizo lobby, mercadeó y negoció su postulación y reelección (Alejandro Ordóñez); por un candidato de relleno y sin opciones reales, ficticio, nominado por el Consejo de Estado (Orlando Suárez), y por la candidata tardía del presidente, quien finalmente renunció (María Mercedes López).

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La labor del PDA ha sido más visible en los debates de control político: figura como el cuarto partido en número de citaciones.
Foto: Moir

 

En este caso los senadores y partidos de la Unidad Nacional acordaron su apoyo a Ordóñez cada uno por su lado y haciendo sus propias cuentas. Sin importar las múltiples denuncias que se hicieron en los medios por el intercambio de nombramientos de familiares y allegados, los partidos anunciaron su apoyo incluso antes de que fuera completada la terna.

Se trató de una reelección anunciada y negociada, de la cual también la Corte Suprema salió severamente cuestionada. Algunos senadores ejercieron su “voto preventivo”: dado el poder con que cuenta el Procurador para investigarlos y destituirlos, no asumieron el riesgo que implicaba votar en su contra: de los 93 senadores presentes, 80 votaron a su favor ¿Cuánto costó esta otra reelección? Los senadores harán sus cuentas y todos pagaremos.

Oposición reducida al control

Los proyectos e iniciativas del Polo Democrático Alternativo no prosperaron debido a su condición minoritaria y marginal en el congreso, aunque ha sido un partido activo y deliberante en los debates nacionales.

En la legislatura que se extendió entre junio de 2011 y julio de 2012, este partido presentó 26 proyectos — el 8 por ciento del total — ninguno de los cuales se convirtió en ley.

De igual forma que otros partidos como el Partido Verde, Afrovides, Apertura Liberal, Integración Regional y Popular Unido, su acción se limitó a apoyar algunos proyectos, oponerse simbólicamente a otros y adelantar algunos debates.

La labor del PDA ha sido más visible en los debates de control político: figura como el cuarto partido en número de citaciones (después del Partido Social de Unidad Nacional y los partidos Conservador y Liberal) y junto a partidos independientes como el MIRA, AICO y ASI, es de los más activos en las citaciones y debates en proporción a su número de congresistas.

Constituye una minoría activa y deliberante, pero prescindible a la hora de las decisiones. La sobrevivencia política de la izquierda no depende de mantener privilegios o cuotas de poder en el congreso, sino de su capacidad deliberante, de incidir en las acciones de control e incluso de denunciar. Su principal problemas como partido se deriva de las tensiones internas y de la posible desunión ante el surgimiento del movimiento Progresistas, liderado por el alcalde Gustavo Petro.

Ambos en caída ante la opinión

Finalizando el año 2012, ambos poderes tienen algo en común: sus bajos índices de confianza entre la opinión pública. En proporciones y por motivos diferentes, ambos poderes acaban el año con muy mala imagen:

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  • El presidente ha visto cómo su imagen se deterioró rápidamente debido al escándalo de la reforma a la justicia y al fallo de la Corte Internacional de Justicia, el creciente problema de inseguridad y violencia urbana y el recelo de algunos sectores respecto del proceso de paz. Además, sus dos iniciativas de ley más recientes han debido enfrentar fuertes opositores: la reforma tributaria y la reforma al fuero militar.
  • En cuanto al congreso, sigue ocupando uno de los lugares de más baja favorabilidad en las encuestas. Su mala imagen se ha visto agravada por actuaciones cuestionables como en los casos mencionados de la reforma tributaria y de la reforma a la justicia y por algunas posiciones y actuaciones individuales (la ebriedad y la presión indebida de un senador, la homofobia declarada del senador de mayor antigüedad en la corporación). Todavía se sienten los coletazos de la “parapolítica”. La reciente reelección del Procurador por parte del senado condujo a más cuestionamientos.

Está en curso una solicitud de referendo de revocatoria del mandato del congreso, un síntoma inequívoco del descontento ciudadano. Aunque la mala imagen los cobija a todos, es preciso señalar la presencia de notables excepciones.

* Ph.D, en ciencia política y profesor de la Universidad del Valle.

 

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