No se trata de bajar el precio, sino de subirlo…Incluir una tasa retributiva que compense el daño ambiental por cada galón de gasolina que se quema es la propuesta que ya logró un millón de firmas en Estados Unidos. ¿Alcanzará la conciencia ambiental en Colombia para impulsar esta iniciativa?
Óscar José Mesa Sánchez*
Sí hay que cambiar la fórmula…
Con motivo de la aprobación en el Congreso del Plan Nacional de Desarrollo, se prendió el debate sobre el precio de los combustibles, que revela algunas falencias y una omisión fundamental.
Coincido en que la fórmula para calcular el precio está mal concebida, pero por razones diferentes de las que esgrimen quienes todavía creen que nos podemos aislar del resto del mundo y que es posible calcular un precio que sólo mire los costos locales.
Mi crítica radica en que el cálculo del precio no tiene en cuenta los costos ambientales. Nuestra legislación permitiría imponer el cobro de una tasa retributiva, que debe invertirse en mitigar y prevenir los daños que ocasiona la contaminación.
No estoy sólo en lo que alguien podría calificar de "quijotada": me mueve la inspiración de expertos eminentes, como James Hansen [1], director del Instituto Goddard de Estudios Espaciales de la NASA, uno de los científicos más reconocidos en temas del sistema climático y autor de numerosas publicaciones.
También me acompaña en esta iniciativa un numeroso grupo de científicos y ciudadanos que reunieron un millón de firmas y elevaron una cadena de demandas ante las cortes americanas, en busca de un plan de reducción efectiva de las emisiones de CO2, como una medida de justicia intergeneracional que consideran amparada por la constitución norteamericana [2].
¿Precios locales o internacionales?
Dice el senador Velasco [3] que si producir un galón de gasolina cuesta 90 centavos de dólar, es injusto que lo vendan a 4,40 dólares. Añade que ECOPETROL no es cien por ciento pública, que tampoco produce la totalidad de los combustibles y que además hay otros productores privados. Resultaría injusto, pues, que el Estado beneficie a esos particulares con la fijación de precios altos.
Con seguridad, muchos estarán de acuerdo con el senador: con frecuencia, el interés obnubila el análisis. Todos los consumidores preferimos precios bajos. Pero casi siempre la economía es un juego de suma cero: si unos ganan es porque otros pierden.
Dudo que en sus cuentas el senador haya considerado todos los costos, desde la exploración (incluyendo los fracasos), hasta los costos ambientales, pasando por la explotación, transporte, refinación y todos los demás, entre ellos el costo de oportunidad. En un mundo globalizado, simplemente no es posible ignorar el precio internacional.
Los particulares que invirtieron en ECOPETROL confían en que la política petrolera sea una política seria de mercado y tienen todo el derecho a exigirla. Si el precio interno es inferior al internacional, los administradores de ECOPETROL deben colocar su producción en el mercado internacional, como haría cualquier empresa en defensa de sus accionistas.
En estricto sentido, una política como la que propone el senador, además de intervenir los precios, debe intervenir muchas otras cosas, para no provocar desabastecimiento en el corto, en el mediano o en el largo plazo.
Subsidios irracionales e injustos
La política de precios del petróleo ha sido defendida con argumentos sociales, pero han brillado por su ausencia los argumentos económicos. Si el precio de la gasolina se fijara por debajo del precio internacional, los beneficiarios serían quienes tienen vehículo. Los perjudicados: la gran mayoría de colombianos que no lo tienen. ¿Cómo justificar esta transferencia de recursos tan regresiva, quitar a los pobres para dar a los ricos? Ya ha costado demasiado: del orden de un punto del PIB [4].
Al tomar en cuenta el efecto sobre los precios del transporte, que afectan en algún grado a todos los demás precios, se justifica la política basada en fijar el precio interno en función de los precios internacionales. El impacto total -directo más indirecto- sobre el índice de precios al consumidor (IPC) de un alza del 10 por ciento en los precios de los combustibles es sólo de 0,85 por ciento [5].
Fondo de estabilización
Han faltado información y rendición de cuentas. Tras la crisis financiera global de 2008, el precio del crudo WTI, referencia para Colombia, alcanzó a estar por encima de los 140 dólares (en julio de ese año) pero para diciembre ya había caído a cerca de 30 dólares. Según la fórmula colombiana, el precio interno debió bajar, pero no fue así: el gobierno aprovechó para alimentar el Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles (FEPC) [6]. En enero de 2009, el fondo inició con $365 mil millones, para abril ya había alcanzado unos 899 mil millones, para luego empezar a decrecer [7]. Esto merece una rendición de cuentas detallada, ¿cuánto se dejó de ahorrar en el 2008? ¿Quién recibió esos recursos?
Externalidades
Pero volvamos al tema central: la propuesta de aumentar el precio de los combustibles. Dicen los expertos que el socialismo fracasó porque los precios no reflejaban las verdades económicas y advierten que el capitalismo puede fracasar porque los precios no reflejan las verdades ambientales [8].
Nuestra legislación establece que el uso directo o indirecto de la atmósfera para arrojar humos, vapores y sustancias nocivas, resultado de actividades antrópicas, se sujetará al pago de tasas retributivas por las consecuencias nocivas de las actividades expresadas.
Es el mecanismo para internalizar las externalidades: aquellos costos o beneficios que no son pagados o recibidos por los consumidores o productores directamente involucrados en la actividad económica en cuestión, sino por un grupo más grande de agentes externos.
Por ejemplo, ni el productor ni el consumidor de combustibles pagan el costo de la contaminación del aire. Lo sufren todos los ciudadanos de las zonas cercanas en el caso de la contaminación local y todos los habitantes del planeta, por el calentamiento global.
El daño causado corresponde al uso del aire, un bien público, como depósito para emisiones de gases subproducto de la combustión, óxidos de azufre, de nitrógeno, material partículado, aromáticos, monóxido de carbono y gases de efecto invernadero como el CO2. Se ha demostrado que respirar los contaminantes aumenta las tasas de mortalidad y de morbilidad asociadas con enfermedades respiratorias, cardiovasculares y cáncer.
Actualmente se emplea el mecanismo de la tasa retributiva para el caso de vertimientos de agua, aunque su valor es muy bajo. Para la atmósfera y el suelo, bienes comunes fundamentales, no se ha desarrollado este mecanismo.
Desde el punto de vista jurídico sólo se requiere un decreto reglamentario. Desde el punto de vista económico requiere la valoración de los daños sociales y ambientales. Desde el punto de vista político requiere la voluntad del gobierno y probablemente el apoyo popular.
Valoración económica de los costos ambientales
Es relativamente sencillo estudiar el impacto económico de los efectos locales de la contaminación ambiental generada directamente por la combustión de la gasolina. Por ejemplo, el CONPES 3344 de 2005, apoyado en estudios del Banco Mundial, estima que el costo anual de la contaminación del aire en las ciudades colombianas es de 1,5 billones de pesos [9], midiendo los efectos sobre la salud pública, la morbilidad y la mortalidad. En el mundo se estima que anualmente mueren por esta causa cerca de un millón de personas [10], magnitud considerable y comparable con los costos promedio de los desastres naturales.
Los efectos globales han sido estimados por diversos equipos de economistas. Se destaca el Informe Stern [11], que calcula una valoración anual del 5 por ciento del PIB global. En promedio, según datos de 2004, por la quema de combustibles fósiles un colombiano emite al año 1,39 toneladas de CO2, mientras que el promedio mundial es 4,25.
Cálculos elementales utilizando el consumo anual de combustibles indican que, según esta estimación, la contribución colombiana al costo ambiental del cambio climático global representa unos 993 pesos por galón. Los costos de la contaminación local suman otros 340 pesos por galón, para una estimación total de los costos de 1333 pesos por galón, es decir un 16 por ciento del precio final actual de la gasolina.
Con el fin de suavizar el proceso de puesta en marcha de la medida, se propondría iniciar con la mitad de ese incremento, es decir una tasa retributiva por contaminación local y global de 667 pesos por galón, y proceder a hacer aumentos reales del 10 por ciento anual, es decir por encima de la inflación, hasta llegar al total en unos 7 años, momento en el cual la medida debería evaluarse y ajustarse.
De acuerdo con los estudios citados, el impacto inicial sobre el IPC sería del 0,67 por ciento: aunque no despreciable, tampoco es desproporcionado frente a los beneficios que traerá esta medida. El impacto de los aumentos anuales subsecuentes sobre el Índice de Precios IPC es del orden del 0,13 por ciento.
¿Para qué sería el recaudo? El recaudo para el año inicial podría ser de 6,73 billones de pesos y al cabo de los 7 años alcanzaría 13,45 billones de pesos anuales, que deben destinarse a prevenir y migar los costos ambientales, resultado de la contaminación del aire:
- atención y prevención de desastres,
- salud,
- aumento del área verde urbana, mediante la reconversión de las zonas de alto riesgo actualmente ocupadas con vivienda que se debe reubicar,
- delimitación de las zonas que no se deben ocupar,
- reforestación,
- energías renovables,
- apoyo a una necesaria actualización del parque automotor de pasajeros y carga que utilice tecnología más limpias (estándar EURO IV),
- transporte público colectivo,
- investigación y desarrollo en todos los temas relacionados.
Las tasas retributivas, al contrario de los impuestos, sí pueden y deben tener destinación específica. Cada uno de estos temas requiere de un plan estratégico, de seguimiento y de control estricto.
Para dimensionar el reto, sólo en Medellín, se estima que el 16 por ciento de la población vive en zonas de alto riesgo, una cuarta parte de ella en zona de alto riesgo no recuperable; la dimensión de la reubicación necesaria para todo el país requiere un porcentaje significativo de estos recursos.
Según la teoría económica, la señal de los precios debe llevar a decisiones óptimas, de parte de productores y de consumidores. Al internalizar los costos ambientales, estas decisiones deben conducir al uso eficiente de los combustibles, a la racionalización del transporte particular – porque el transporte público resultará más atractivo- y a una mayor penetración de tecnologías limpias.
La suma de los cambios logrados mediante la puesta en marcha de los proyectos financiados con recaudos de la tasa retributiva puede cambiar significativamente al país y contribuir a un futuro más amable para los colombianos.
Hansen propone, además, que una fracción de esta tasa -lo correspondiente al cambio climático global- se cobre a todos los habitantes del planeta en proporción a sus propias emisiones y que automáticamente se redistribuya por partes iguales.
De esta manera, los que menos emitimos recibiremos más de los que nos corresponde pagar. Para el caso colombiano, recibiríamos tres veces lo que nos corresponde pagar. Los americanos pagarían casi cinco veces lo que recibirían. En el momento en que algo así comenzara a operar, Colombia tendría la ventaja de haber avanzado en el recaudo.
Puede mantener la porción correspondiente a la contaminación local y eventualmente gravar con otros tributos el equivalente a lo que deje de percibir por la tasa retributiva: de todas maneras los colombianos recibiríamos de los ciudadanos de los países desarrollados un total neto de 13,45 billones de pesos al año.
Hansen y su grupo ya han avanzado en conseguir un millón de personas que apoyan su propuesta. Creo que ante los tribunales americanos, las cosas serán más difíciles. Paradójicamente, nuestra legislación es mucho más clara y apenas iniciamos la conquista del apoyo popular. Ojalá esta nota lograra impulsar el proceso…
* Profesor Titular, Facultad de Minas, Universidad Nacional de Colombia, Sede Medellín.
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