Los operadores privados siempre se han quedado con la parte del león, y el sobrecosto lo siguen pagando los usuarios. Esta es la historia y aquí están las cuentas.
Libardo Espitia*
Otra vez sube el pasaje
La semana pasada el alcalde Peñalosa anunció un aumento de cien pesos en el pasaje de Transmilenio y el Sistema Integrado de Transporte Púbico (SITP).
Esta sería la cuarta vez que aumenta la tarifa bajo el actual alcalde. En total, durante su administración, el pasaje de Transmilenio ha subido $600 y el del SITP $700. Además, entre 2000 y 2018, los pasajes han aumentado un 35% por encima de la inflación.
Tarifa de Transmilenio entre 2000 y 2019
Fuente: Transmilenio S.A
Tarifa del SITP entre 2012 y 2019
| AÑO | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 |
| $ | 1700 | 1800 | 1500 | 1700 | 2000 | 2100 | 2200 | |
| $ | 1400 | 1500 |
Fuente: Transmilenio S.A
¿Por qué sube la tarifa y a quién beneficia ese aumento?
Los comienzos de Transmilenio
En su primer período como alcalde, Peñalosa quiso diseñar un sistema de transporte público de buena calidad, eficiente, seguro y cómodo. Esta intención consta en el Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas de 1998-2001 “Por la Bogotá que queremos”.
Con el fin de reestructurar el sistema de buses y construir un metro, la Alcaldía de entonces propuso crear la Empresa de Transporte Tercer Milenio (Transmilenio) y la Empresa de Transporte Masivo de Bogotá (Metro S.A.). Ambos proyectos iban de la mano y por eso se les llamó en conjunto el Megaproyecto No 1.
Pero en vez de construir un sistema como el que había propuesto, Peñalosa acabó por copiar el sistema de buses rápidos de Curitiba, Brasil. Finalmente, mediante el Acuerdo 04 de 1999, el Concejo autorizó al alcalde para crear Transmilenio como una sociedad por acciones, que solo tendría la participación de entidades públicas.
Con las condiciones pactadas, los concesionarios privados salieron ganando mucho más.
El Estatuto General del Transporte (Ley 336 de 1996) establece que el servicio de transporte público puede ser prestado por empresas, personas naturales o personas jurídicas públicas o privadas. El Acuerdo 04 de 1999 en cambio, señaló que la prestación del servicio sería contratada únicamente con empresas privadas, y que Transmilenio S.A no podría ser operador ni socio.
Bajo sus facultades, Transmilenio suscribió siete contratos de concesión: cuatro firmados en 2000 para la fase I, y tres firmados en 2003 para la fase II. Los contratos se terminarían cuando la flota completara los 850.000 km de recorrido promedio o 10 años de vida útil de los buses.
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Mina de oro para los privados
 El aumento de la tarifa incluye todos los servicios prestados por Transmilenio. Foto: SITP |
El Distrito y la Nación aportaron todos los recursos para construir la infraestructura de Transmilenio. Además asumieron los costos del aseo y la vigilancia en la fase I, así como el mantenimiento de las estaciones de las fases I y II, y los gastos de implantación y puesta en marcha del centro de control del sistema. Los privados, por su parte, aportaron únicamente la flota de buses. Y sin embargo, con las condiciones pactadas, los concesionarios privados salieron ganando mucho más.
En 2000, Transmilenio empezó a rodar por la ciudad en su fase I con 572 mil pasajeros diarios y una tarifa de $800. Entonces, Transmilenio S.A (es decir, las entidades públicas) tenía una participación de tan solo el 3%.
En 2003, esa participación aumentó a 4%, cifra que la Contraloría de Bogotá consideró insuficiente para asegurar la sostenibilidad del sistema. Según los cálculos de la entidad, la participación debía alcanzar el 8,5%.
Como si fuera poco, en los contratos de concesión se fijó un Índice Pasajero Kilómetro (IPK) para mitigar el riesgo de los privados: se trata de una tarifa técnica que toma el número de pasajeros transportados y de kilómetros recorridos para calcular la remuneración de los operadores, los alimentadores, los recaudadores y la empresa Transmilenio.
Con ese mecanismo, el Distrito le garantizó a cada operador privado una remuneración que alcanzara para cubrir:
- El costo de los buses;
- la gasolina;
- los salarios de los conductores;
- el mantenimiento de los buses, y
- las utilidades.
Por eso, una buena parte de la tarifa se destinó en su momento para pagar la inversión que habían hecho los operadores privados: se les reconoció el 15% de rentabilidad sobre cada bus y una depreciación del 10%. Los usuarios duraron 10 años pagando los buses en la tarifa.
En 2006, la participación para Transmilenio S.A aumentó a 5,3% de la tarifa que se cobra al usuario: un valor muy bajo comparado con los recursos que se inviertieron en infraestructura. La mayor participación siguió en cabeza de los concesionarios, como se desglosa a continuación:
DISTRIBUCIÓN DEL COSTO ENTRE LOS AGENTES DEL SISTEMA
| RECAUDO | 8.7% |
| RECAUDO FASE I | 6.2% |
| RECAUDO FASE II | 2.5% |
| ALIMENTACIÓN | 15.3% |
| TRANSMILENIO | 5.3% |
| REMUNERACION TRONCALES | 70.7% |
| REMUNERACION TRONCALES FASE I | 45.9% |
| REMUNERACION TRONCALES FASE II | 24.7% |
| FIDUCIA-LLOYDS TRUST-HSBC | 0.0388% |
| TOTAL | 100.0% |
Fuente: Transmilenio S.A.
La renegociación de los contratos
 Enrique Peñalosa, alcalde de Bogotá y quien impulsó el sistema Transmilenio en su primera alcaldía. Foto: Alcaldía Mayor de Bogotá |
A punto de que los contratos se vencieran —es decir, 10 años y 850.000 km después— y luego de que los usuarios terminaran de pagar los buses, la administración de Samuel Moreno (2008-2011) no adelantó la licitación para reponer la flota de las fases I y II.
Tampoco Gustavo Petro (2012-2015) llevó a cabo esa licitación, aunque tenía a su favor un fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que ordenaba revisar la participación de Transmilenio, por considerar que había un desequilibrio financiero. Y sin embargo, Petro optó por la renegociación (y, por lo tanto, la continuación) de los contratos.
El 6 de mayo de 2013 se modificó el contenido de los contratos de concesión para la operación de las fases I y II:
- se suprimió el IPK y se pasó a una equivalencia de pago por kilómetro;
- se elimino el Fondo de Contingencia y se pasó al Fondo de Estabilización Tarifaria (FET).
Sin embargo los concesionarios siguieron con los contratos por 240.000 km adicionales en su flota. Los contratos terminaron en agosto y septiembre de 2016. Y a medida que los concesionarios se enriquecían el sistema empeoraba cada vez más: buses llenos, puertas dañadas, inseguridad, etc.
A medida que los concesionarios se enriquecían el sistema empeoraba cada vez más
Sumado a lo anterior, la pésima planeación e implementación del SITP provocó retrasos y sobrecostos que afectaron la tarifa técnica (lo que cuesta la operación del Sistema). Por eso, el Distrito debió subsidiar el sistema casi todos los años: entre 2000 y 2014, el Distrito giró a los privados $280.000 millones para las fases I y II, y $995.000 millones para la fase III.
Y la cifra está en aumento. De acuerdo con Transmilenio S.A, el déficit del sistema pasó de $677.000 millones en 2016 a $734.758 millones en 2018.
La licitación para los nuevos buses
El 3 de marzo de 2018, y tras prorrogar los contratos de concesión que se habían vencido, la Alcaldía de Peñalosa abrió dos licitaciones públicas. A diferencia de las primeras licitaciones para cada fase, que incluían suministro y operación, Transmilenio publicó los prepliegos de dos licitaciones públicas distintas: una para la compra de buses y otra para su operación y mantenimiento.
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Esa división del proceso se justificó diciendo que minimizaba los riesgos de operación. Sin embargo, después de dieciocho años de operación de Transmilenio es claro que esos riesgos no existen: Bogotá es la ciudad con el mayor número de habitantes y, desde luego, con el mayor número de pasajeros.
La inversión para adquirir los buses se estima en $1,6 billones y el costo de la operación y mantenimiento de la flota es cercana a los $5,5 billones a lo largo de la vida útil de los vehículos.
La Alcaldía informó que entrarían aproximadamente 1.400 buses entre articulados y biarticulados, y que saldrían de operación 1.162 buses, lo que permitiría mejorar la calidad del servicio a los usuarios.
Del resultado final del proceso licitatorio que se llevó a cabo el pasado 11 de noviembre se concluye que llegarán al sistema 1.383 vehículos nuevos, de los cuales:
- 458 (33%) serán articulados y 925 (67%) biarticulados;
- 289 biarticulados y 172 articulados serán a gas;
- y 386 biarticulados y 286 articulados serán Euro V diésel.
Los más afectados: los usuarios
Con el nuevo modelo impuesto por Peñalosa, habrá dos tipos de contratos: uno para los concesionarios que adquieran la flota y la pongan a disposición del sistema; y, otro, para los que la operen.
Así, en vez de pagar una tasa de rentabilidad sobre la inversión de los buses, como la estamos pagando actualmente, ahora tendremos que pagar dos tasas de rentabilidad: una para el que ponga a disposición la flota y otra para los que la operen.
La Secretaría de Movilidad es la responsable de aprobar cualquier cambio en las tarifas del transporte público, luego de evaluar el estudio técnico y financiero que presente Transmilenio S.A. Pero hasta el momento no se ha dado a conocer dicha evaluación.
Este nuevo aumento de la tarifa perjudicará, sobre todo, a los usuarios de menores ingresos. Según la Cámara de Comercio, el 85% de los usuarios de Transmilenio y SITP es de los estratos 2 y 3, y el 88% gana menos de un millón de pesos.
* Profesional con estudios en electricidad y electrónica. Especialista en Servicios Públicos Domiciliarios; magíster en Gestión y Auditorías Ambientales. Ha prestado sus servicios profesionales en empresas de servicios públicos y en el sector privado en auditorías, consultorías e investigaciones.
