Hay una brecha grande entre la formulación y la implementación de las políticas de Estado en Colombia. Por eso en vez de discusiones abstractas, necesitamos mirar más de cerca a cómo se hacen –o no se hacen- realidad esas políticas.
Dora Cardona Rivas**
Inflación retórica
Los periodistas, los analistas y –sobre todo- los presuntos beneficiarios de las políticas públicas en Colombia suelen recibir con desconfianza los anuncios, documentos e inclusive las leyes, decretos u otros textos formales donde se describen y ordenan estrategias, medidas o programas para mejorar la calidad de vida de los afectados.
Las largas listas de ofrecimientos de campaña, las declaraciones casi diarias del presidente, los ministros y las autoridades locales donde se promete satisfacer las necesidades o atender las demandas de este o aquel sector de la población alimentan y sostienen esa especie de “inflación retórica”, donde la gente da por descontado que muchas de las cosas que dicen los gobernantes van a quedase en el aire, o que el Estado con frecuencia incumple lo que promete.
Un documento de política pública no es lo mismo que una política pública.
Esta inflación retórica es parte, digamos “natural”, del discurso político, que hasta podría justificarse como expresión del bache que a todos nos afecta entre lo que nos proponemos y lo que logramos, o que en el caso concreto de Colombia podría atribuirse a la debilidad del Estado o a la impotencia de muchos funcionarios que resulta de un sistema legal enredado.
Pero esta situación tiene efectos muy nocivos:
- Por una parte convalida y sostiene el círculo vicioso de la desconfianza en la política y en los políticos, “cuyo oficio es prometer para incumplir”.
- Por otra parte – y tal vez más importante- implica una distinción tajante entre las políticas públicas que se adoptan y las que se ejecutan, de tal manera que quienes en realidad se benefician del Estado no necesariamente son los ciudadanos que en una democracia son o deben ser quienes deciden sobre el sentido y alcance de las políticas públicas.
Un proceso muy complejo
Y sin embargo, para muchos funcionarios – y para muchos activistas- lo que importa es que “la política está ahí”: ahí está el decreto, la resolución o el plan que ustedes deseaban, nosotros ya hicimos lo que nos correspondía.
“Ahí está la política”: es una especie de fetichismo o de creencia mágica en que basta con escribir para cambiar el mundo, o en que las órdenes o instrucciones del Estado se vuelen realidad porque provienen del poder soberano.
Por eso, aunque parezca obvio, hay que empezar por advertir que un documento de política pública no es lo mismo que una política pública, y que las políticas públicas son de una complejidad enorme. Para apelar al texto de Guillaume Fontaine: “una política pública es el resultado de la acción de una autoridad investida de poder público y de legitimidad gubernamental […] se presenta bajo un conjunto de normas y de prácticas que emanan de uno o de varios actores públicos” (1). Este conjunto de normas y de prácticas se plasma y se concreta en:
- Una orientación normativa que expresa las finalidades y las preferencias del tomador de decisión;
- Un programa de actuaciones concatenadas que se inscribe en un marco general;
- Una dimensión coercitiva que procede de la autoridad legal;
- Una competencia social que define los actos susceptibles de afectar a un público determinado, y
- Una serie de productos y resultados específicos.
Cada política pública se materializa en dispositivos tangibles que regulan una actividad o un sector de la sociedad, y son elaborados por actores, individuales y colectivos, instituciones públicas y organizaciones internacionales. Por eso cada política “es el producto de un sistema institucional existente, de un equilibrio de fuerzas entre los actores sociales, económicos y políticos, de las políticas anteriores y de la capacidad financiera del Estado” que convoca a la construcción de acuerdos y planes entre actores institucionales y sociales.
El mismo Fontaine señala la convergencia de tres aspectos o corrientes que confluyen en momentos excepcionales de la toma de decisiones; se trata de los problemas, las soluciones y la coyuntura. Esto significa:
 Política pública de ahorro de papel, Cero Papel. Foto: Archivo General de la Nación Colombia |
1) Que el gobierno elige dar prioridad a ciertos temas debido a que actores sociales y económicos llevan un problema privado a que sea un problema público (llevarlo a la esfera pública) y de ahí a la esfera estatal (político). Esto implica que de todos los problemas sociales, solo algunos atraen la atención del gobierno en tanto este construye su legitimidad al atender a ciertos actores no estatales esto es, grupos de interés, comunidades, empresas u otras organizaciones o sectores.
2) El gobierno elige una solución en función de la legitimidad e incidencia de tales actores. Se trata de la apertura de una ventana de oportunidad basada en el acuerdo sobre la solución más legítima en términos de factibilidad y eficacia.
3) La coyuntura tiene efectos sobre el rumbo de la política pública en cuestión debido a la competencia entre partidos políticos, corrientes y agencias de gobierno.
Estos tres elementos hacen que el proceso de “implementación” de las políticas públicas sea tanto o más complejo que el de su formulación. Siguiendo a Meny y Thoening (2), aunque la implementación se desarrolla a partir de los lineamientos expresados por el Estado, las fluctuaciones propias del contexto y de los actores hacen de esta fase un proceso continuo de interpretación y reinterpretación por parte de los muchos funcionarios y actores que les dan sentido, traducen, concretan y ejecutan.
La brecha entre el decir y el hacer se ve agravada en Colombia por la costumbre de mirar al corto plazo y, más específicamente, de reducir el seguimiento a la asignación y ejecución del presupuesto por parte de las instituciones designadas para ejecutar las políticas públicas. El horizonte más general pero también más importante de los impactos o efectos de las políticas está lejos de ser considerado como objeto de control. De esa manera se vigila la contabilidad pero no hay quién nos informe o rinda cuentas sobre qué pasó con las metas u objetivos de la política, qué pasó con los principios, qué paso con los instrumentos, qué pasó con los presuntos beneficiarios.
El caso de la salud
Para un ejemplo veamos la brecha en la política pública de atención o gestión integral de la salud.
En el discurso político o electoral- y aún en el marco de la Constitución- esa política parte de entender que la salud es un derecho fundamental, que por lo tanto es universal y debe ser garantizado por el Estado. Pero en la realidad empresarial y política predomina la idea de que la salud es un servicio cuya prestación necesita ser rentable – y bajo estas circunstancias sencillamente no es posible eliminar la brecha la brecha entre el decir y el hacer en cuanto a esta política pública. Esto se ve tanto en los modelos de intervención individual como en los colectivos.
De todos los problemas sociales, solo algunos atraen la atención del gobierno.
En el plano individual no prevenir el efecto tardío de morbilidades que pueden ser controladas mediante procesos de seguimiento ocasiona estados patológicos que cada vez requieres tecnología más costosas y más medicamentos. Así florecen las Unidades de Cuidados Intensivos para “evitar la muerte”, pero así no es posible vencer la inequidad ni brindar una mejor calidad de vida.
En el plano colectivo la búsqueda de rentabilidad hace que se promueva la atención de las enfermedades pero no de la salud, sencillamente porque las enfermedades afectan a personas específicas por cuya atención se cobra una tarifa individualizada mientras que la prevención consiste en acciones pedagógicas o en general difusas de bajo costo unitario.
Es más: para los políticos –o más precisamente, para los “policy-makers”- el dirigir la mirada no hacia la enfermedad sino hacia la salud implicaría entenderla como una resultante de las condiciones de vida cuya mejora exigiría políticas y planes que corrijan las desigualdades sociales más allá del sector de la salud. Por eso en este caso como en otros sería necesario dejar atrás el enfoque sectorial o de compartimentos estancos para el diseño y gestión de las tareas del Estado, si es que queremos no seguir profundizando la brecha entre el decir y el hacer en la políticas públicas.
Notas de pie
(1) Fontaine, G: El análisis de Políticas Públicas: Conceptos, teorías y métodos. Ecuador: Anthropos, 2015.
(2) Meny, C. y J.C. Thoenig: Las Políticas públicas. Barcelona: Ariel. 1992.
*Razón Pública agradece el auspicio de la Universidad Autónoma de Manizales. Las opiniones expresadas son responsabilidad de la autora.
** Epidemióloga de Campo, Magister en Desarrollo Educativo y Social. Doctora en Ciencias Sociales e Investigadora Universidad Autónoma de Manizales.
