Política industrial: para compensar las fallas del mercado en plena globalización - Razón Pública
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Política industrial: para compensar las fallas del mercado en plena globalización

Escrito por Ricardo Chica
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Ricardo Chica RazonpublicaNingún país se ha desarrollado sin industrializarse y ningún país se ha industrializado sin una política industrial activa. De cara a la  globalización – y más allá del simplismo ideológico- Colombia necesita instituciones e instrumentos para compensar las fallas de mercado.

Ricardo Chica *

 

El debate es otro

Tal vez se piense que el debate sobre política industrial es sobre si el Estado debe o no debe intervenir en apoyo de la industria es decir, si debe o si no debe haber política industrial. Pero hoy por hoy está bien demostrado que el desarrollo económico exitoso supone una política industrial activa, de modo que –como lo explica el profesor Dani Rodrik[1]– la discusión hoy ya no se refiere a la legitimidad, sino al contenido de la política industrial.

 

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Igual que Dani Rodrik, el Nobel Joseph Stiglitz insiste en que el problema ahora es definir qué intervenciones son apropiadas para cada contexto y cómo construir las instituciones y capacidades para acometerlas.

En el actual contexto de creciente competencia global, es claro que  el aprendizaje tecno–productivo que se busca con la nueva política industrial no puede lograrse mediante el viejo proteccionismo en mercados de productos (sustitución de importaciones- “demanda”), sino mediante apoyos a la acumulación de capacidades en mercados de factores (“oferta”- promoción de exportaciones). Para esto a su vez es necesario concentrarse en corregir las fallas del mercado, apoyando el aprendizaje colectivo para crear ventajas competitivas.

Iván Montenegro  había avanzado en esta dirección  con el artículo publicado en Razón Pública en diciembre pasado (Entre política industrial y estrategia de innovación”) citando algunos de mis planteamientos al respecto[2]. En este artículo me propongo desarrollar tres puntos que sustentan la siguiente conclusión: las condiciones actuales de la globalización hacen aún más necesaria una buena política industrial, si bien también la hacen más difícil de diseñar y de llevar a cabo. Estos puntos son:

  1. La apabullante presencia y extensión de la política industrial activa en la historia del desarrollo capitalista, pasado y presente;
  2. La racionalidad económica que subyace a la política industrial;
  3. La urgencia manifiesta en la actual coyuntura de América Latina (LA).

Apabullante evidencia empírica

Ningún país se ha desarrollado sin industrializarse y ningún país se ha industrializado sin una política industrial activa. Basta con recordar la historia económica de Alemania, de Japón, de China o de India, pasando por Corea del Sur, Malasia o Brasil, e incluyendo excepciones aparentes como Escandinavia, Estados Unidos[3] o Chile[4].

Tanto en su fase de despegue — o take-off — como en su acercamiento a la frontera tecnológica, estos casos exitosos han aplicado algunos o todos los instrumentos siguientes:

  • protección a la industria naciente;
  • promoción de exportaciones;
  • banca de desarrollo;
  • apoyo a la formación de capacidades tecno–productivas;
  • servicios de desarrollo empresarial;
  • regulación de la competencia,  incluso de la competencia excesiva, como en Alemania, en Japón, en Corea del Sur;
  • mecanismos de coordinación (incluyendo compras estatales);
  • apoyo a redes productivas, particularmente a la integración vertical y horizontal de las pequeñas y medianas firmes industriales o pymes.

El secreto del milagro asiático

El caso del Este Asiático se ha convertido en el test critico dentro de este debate, incluyendo la conversión del Banco Mundial desde la publicación del East Asian Miracle [5], donde dejó de tapar el sol con las manos.

 

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El Este Asiático está formado por diez países: Japón, China, las cuatro economías recientemente industrializadas  — Newly Industrialized Economies (NIE) —  Corea del Sur, Taiwán, Hong Kong y Singapur, y los cuatro miembros originales de la ASEAN (Association of South East Nations): Indonesia, Malasia, Filipinas y Tailandia.

  • La subregión del Norte del Este Asiático — Japón, Corea del Sur, Taiwán, Hong Kong y Singapur — se destaca por aplicar la clásica batería japonesa de instrumentos, cuya aplicación requiere de una tecno–burocracia capaz de liderar un proceso de sofisticación tecno–productiva y de fortalecimiento competitivo en concertación con el empresariado; 
  • La subregión del Sur del Este Asiático se ha caracterizado por su diversificación desde una base de exportaciones primarias.

Debido al éxito de todos estos países, el debate sobre la política industrial se ha imbricado dentro del debate sobre “el milagro” del Este Asiático: los trabajos de Lall (Nor/Sur-EA), de Wade (Taiwán), de Amsdem/Chang (Corea del Sur) y más recientemente de Dahlman para los casos de China e India[6] destacan el rol de una política industrial activa para hacer viable el milagro.

Pero ese valioso aprendizaje institucional no se ha extendido, por ejemplo hacia América Latina, porque se estrella con una fiera oposición ideológica, carente de fundamento teórico y empírico. En efecto: el hecho de que en AL no existan algunas capacidades o de que es difícil replicar el milagro asiático, son argumentos que no desmienten ni la sólida fundamentación analítica ni la extendida evidencia del éxito de las políticas industriales activas[7].

La pregunta no es pues si la extensión de estos éxitos es un hecho sino ¿por qué  ha sido así?

Frente a las fallas de mercado: innovación y competitividad

El fundamento analítico de la política industrial radica en la necesidad de corregir  las muy generalizadas fallas de mercado:

  1. Estas fallas, en general, son inherentes al propio mercado como mecanismo imperfecto de coordinación económica;
  2. En condiciones realistas (denominadas por los economistas de competencia imperfecta y rendimientos crecientes), tales fallas constituyen un obstáculo  severo para el crecimiento económico y la inserción ventajosa a la economía global.
 

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Del reconocimiento de las fallas se siguen los lineamientos básicos para diseñar los instrumentos.  Los mercados fallan debido a una variedad de razones[8]:

i.            La falta de realismo de los supuestos que subyacen al llamado “teorema de optimalidad” – según el cual el mercado por si solo maximiza la eficiencia económica y   el bienestar de la sociedad-. Estas fallas afectan particularmente aspectos críticos del desarrollo económico[9], como señalan la nueva economía de la información (referentes a la información asimétrica) y del conocimiento (inadecuación de equilibrio competitivo dadas las características económicas de la generación y difusión del conocimiento).

ii.            La posibilidad de equilibrios inferiores a los que se obtendrían mediante la coordinación y la acción colectiva, según la teoría de juegos, la teoría del crecimiento endógeno y la teoría macroeconómica de equilibrios múltiples.

Los argumentos a favor de aplicar una política industrial activa son múltiples:

  • aprendizaje y externalidades,
  • coordinación de la inversión productiva en un contexto de redes productivas,
  • economías de escala y rendimientos crecientes,
  • industria naciente,
  • riesgos y costos de la innovación no cubiertos por el sistema financiero;
  • otras fallas en materia de financiación y de tecnología.

Como demuestra el milagro del Este Asiático, la política industrial es necesaria  para apoyar el proceso complejo de acumulación de capacidades específicas en tecnologías dinámicas e idiosincráticas propias de la actividad de la firma y de su aprendizaje.

Todo esto apunta a que el argumento neoliberal sea particularmente descabellado en condiciones de: i.            Asimetrías que impiden a los países en desarrollo integrarse a las redes internacionales de producción–comercio–tecnología–financiación; ii.            Cambio técnico acelerado,  generalizado por la economía del conocimiento (knowledge economy);

Es decir, las fallas de mercado son todavía más severas cuando se trata del aprendizaje y la acumulación de capacidades tecnológicas en condiciones de “rendimientos crecientes generalizados[10], lo cual concierne sobre todo a  los mecanismos fundamentales del crecimiento que se resumen en los  círculos virtuosos llamados “kaldorianos” (por Nicolás Kaldor)  inversión (acumulación de capacidades)– productividad – competitividad – exportaciones –inversión, más todavía en condiciones de globalización.

De ahí se deriva la necesidad de compensar la incapacidad del mercado para coordinar a los agentes económicos y evitar que el país quede atrapado en un sendero de bajo desarrollo o de excluir a agentes rezagados de los flujos financiero–tecnológicos. En todos estos casos, se trata de proveer bienes públicos bajo la forma de organizaciones e instituciones, de información y de know–how, bienes que por ser públicos necesitan  la intervención del Estado para compensar la falta de inversión privada en ellos.

De la conveniencia a la urgencia

Los riesgos de volver a convertirnos en simples productores de materias primas y del atraso frente al Este Asiático refuerzan las consideraciones anteriores.  En particular, los riesgos asociados con la situación actual de América Latina, donde son evidentes[11] tanto la reprimarización del aparato productivo y de las exportaciones  (a raíz sobre todo del boom de la demanda china) como la enfermedad holandesa debida al exceso de ingresos de divisas y a los flujos adicionales de capital.

 

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Estamos, pues, de vuelta al futuro (como dicen en México) con la política industrial, como parte del arsenal económico del Post Consenso de Washington, después de que estos países compraron la perniciosa opción del Consenso — que no convenció a los asiáticos, con resultados a la vista—en contra de la política industrial.

Las opciones quedan bien resumidas en el título de una columna de Portafolio: Potato chips vs Computer chips[12].  Sorprende hasta qué punto para la actual política económica en Colombia da lo mismo que el país  se especialice en papas fritas o en computadores, cuando ya somos un ejemplo palpable de reprimarización en América Latina.

Pero la realidad es que no da lo mismo, debido a razones denominadas por los economistas maldición de los recursos naturales y enfermedad holandesa. Existe abundante evidencia histórica y econométrica en el sentido de que no da lo mismo — en términos de externalidades para la economía — exportar bienes primarios que  integrarse a las cadenas globales de valor y a los sistemas de producción internacionalmente integrados.

Como se muestra detenidamente en un artículo reciente publicado en Coyuntura Económica (Chica et al[13]), América Latina está cada vez más rezagada frente al Este Asiático, como reflejo de su atraso en los determinantes del crecimiento: la inversión  en desarrollo tecnológico en sectores dinámicos, la producción y las exportaciones industriales.

En conclusión, la política industrial activa es conveniente y urgente: otra cosa es que no resulte viable, por falta de capacidad de diseño, de aplicación y de convocatoria en las agencias gubernamentales.

 

*  Director del Centro de Estudios Asiáticos UAM. PhD y M Phill en Economía, y Diploma en Desarrollo, de la Universidad de Cambridge. Ha sido Profesor de las universidades de Los Andes, Javeriana y Cambridge e investigador del CEDE y Fedesarrollo. Consultor de la ONU, Banco Mundial y asesor de agencias gubernamentales; investigador y conferencista en las Universidades de Oxford y Goettingen, y del Instituto de las Economías en Desarrollo (Tokio-Bangkok). 

    

 

 

 

 

 

 Como demuestra el milagro del Este Asiático, la política industrial es necesaria  para apoyar el proceso complejo de acumulación de capacidades específicas en tecnologías dinámicas e idiosincráticas propias de la actividad de la firma y de su aprendizaje. 

 

 En efecto: el hecho de que en AL no existan algunas capacidades o de que es difícil replicar el milagro asiático, son argumentos que no desmienten ni la sólida fundamentación analítica ni la extendida evidencia del éxito de las políticas industriales activas. 

 

 Ningún país se ha desarrollado sin industrializarse y ningún país se ha industrializado sin una política industrial activa. Basta con recordar la historia económica de Alemania, de Japón, de China o de India, pasando por Corea del Sur, Malasia o Brasil, e incluyendo excepciones aparentes como Escandinavia, Estados Unidos o Chile.

 

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