Política de fronteras: avances y pendientes
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Ahora que una buena parte de la población colombiana se enfrenta a graves problemas ante el cierre parcial de la frontera con Venezuela, es pertinente recordar cuál ha sido la política del país con respecto a sus zonas fronterizas.
Fronteras paradójicas
Varias paradojas viven las fronteras colombianas. La mayor parte de ellas ha estado marginada por el Estado y por el mercado, pero los cuatro millones de habitantes que allí viven están estrechamente articulados con sus vecinos e incluso hacen parte de una misma comunidad que habita a ambos lados del límite.
Las bonanzas extractivas los han vinculado con los flujos globales, sus regiones reúnen la mayor biodiversidad y recursos minero-energéticos del país, pero el 90 por ciento de los municipios fronterizos muestran un alto índice de necesidades básicas insatisfechas y un promedio socioeconómico menor que el nacional.
A lo largo de los límites internacionales se han conformado ámbitos fronterizos muy diversos de los que hacen parte doce corregimientos, 77 municipios y 13 departamentos. Pero más que la división político-administrativa, lo que define a los diversos ámbitos fronterizos son las regiones naturales y los ecosistemas predominantes, el tipo de población y de actividad socio-económica, así como las distintas interacciones con países vecinos.
Más que la división político-administrativa, lo que define a los diversos ámbitos fronterizos son las regiones naturales y los ecosistemas predominantes, el tipo de población y de actividad socio-económica.
Con una población cercana al 10 por ciento del total nacional, el 94,5 por ciento se concentra en las fronteras con Venezuela y Ecuador. El 69 por ciento habita zonas urbanas y un 21,6 por ciento pertenece a algún grupo étnico (indígena, raizal, afrocolombiano). Tres puntos se han conurbanado con poblaciones vecinas: Cúcuta-San Antonio-San Cristóbal, Ipiales-Tulcán y Leticia-Tabatinga.
Aunque la mayor parte de las zonas fronterizas latinoamericanas han permanecido relegadas a la condición de periferias de cada nación, Colombia es uno de los países con mayores problemas fronterizos.
La precaria y distorsionada presencia estatal y las bonanzas extractivas sin regulación crearon el escenario favorable para implantar los grandes ejes de la confrontación armada contemporánea (guerrillas, paramilitares y neoparamilitares), y su agudización con las disputas por el control de varios ámbitos fronterizos convertidos en corredores estratégicos para el narcotráfico y para todo tipo de contrabandos.
Regular esos procesos no ha sido fácil. Después de unas primeras definiciones sin mayores desarrollos (en 1983 la Ley 10otorgó al Ejecutivo la dirección de las fronteras y el Decreto 3448 de 1983 estableció el Estatuto de Fronteras), en las tres últimas décadas se ha intentado definir normas y políticas al respecto.
 Frontera entre Colombia y Venezuela. Foto: Gary Hans |
De los noventa al cambio de siglo
La Constitución de 1991 otorgó la condición de departamentos a intendencias y comisarías fronterizas, asignó un manejo especial a territorios de comunidades indígenas o negras y a reservas ambientales, autorizó a gobernadores y alcaldes de zonas de frontera acordar programas de cooperación e integración con sus similares de los Estados colindantes para fomentar el desarrollo de la comunidad, la prestación de servicios públicos y el cuidado del medio ambiente, y estableció que la política exterior colombiana debe orientarse hacia la integración latinoamericana. Sin embargo, la aplicación de esas definiciones ha enfrentado múltiples interferencias.
La Ley 191 de 1994 definió Zonas de Frontera colindantes con países vecinos o en cuyas actividades económicas y sociales se advierta la influencia directa del fenómeno fronterizo, Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo, y Zonas de integración Fronteriza cuyas características geográficas, ambientales, culturales y socioeconómicas requieran planeación y acción conjunta de las autoridades fronterizas con sus pares vecinos. Mediante los incentivos otorgados (créditos para creación o expansión de empresas, bonos y estampillas pro-desarrollo fronterizo y exenciones tributarias para los licores), la aplicación de la Ley dio prioridad a los ámbitos más poblados y relegó a la mayor parte de las fronteras.
En 1999, el Decreto 1182 suprimió la Consejería Presidencial y delegó a la Cancillería el manejo de las fronteras para lo cual creó la Dirección de Integración y Desarrollo Fronterizo; en 2001 el Decreto 569 convocó la Comisión Intersectorial de Integración y Desarrollo Fronterizo. Esta instancia de coordinación tuvo un funcionamiento irregular hasta extinguirse.
El CONPES 3155 de enero de 2002 adoptó los “lineamientos para el desarrollo de la política de integración y desarrollo fronterizo” de acuerdo con la legislación andina. Pero las divergencias intergubernamentales paralizaron a la Comunidad Andina, y las tensiones binacionales destruyeron su política fronteriza: los Centros Binacionales de Atención Aduanera Fronteriza (donde se crearon) quedaron reducidos a oficinas nacionales, y las Zonas de Integración Fronteriza dieron pie a negociaciones de las cancillerías sobre los municipios que harían parte pero no contaron con motores de desarrollo.
El Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 ubicó el desarrollo integral en las fronteras como el primero entre seis objetivos de la política exterior y ratificó el “Plan fronteras”, que desde 2003 fue definido por la Cancillería para lograr gobernabilidad fronteriza. Las iniciativas resultantes perdieron vitalidad en virtud de las tensiones entre el gobierno central y sus pares en los dos mayores países vecinos.
 Frontera entre Colombia y Ecuador. Foto: Anabelle Handdoek |
Las fronteras en los últimos años
El Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, “Prosperidad para Todos”, dio prioridad al desarrollo de las fronteras. Para ello, el Plan Fronteras para la Prosperidad, liderado por la Cancillería, ha intentado articular diferentes entidades públicas con el fin de construir proyectos en cada una de las 13 subregiones, definidas según regiones naturales e integración con los vecinos. Los proyectos recorren once fases:
1) Identificación de actores claves en procesos políticos, sociales y económicos para que en grupos focales compartan su experiencia y conocimiento.
2) Evaluación social participativa con talleres para identificar prioridades y encontrar soluciones.
3) Definición concertada de líneas de acción: desarrollo económico, salud, educación, agua y saneamiento básico, energía, cultura y deporte.
4) Formulación de un portafolio de proyectos.
5) Evaluación técnica de los proyectos con entidades responsables sectorialmente.
6) Gestión y consecución de recursos en el gobierno nacional, entidades territoriales, regalías, sector privado, cooperación internacional.
7) Consulta previa y discusión de programas y proyectos en comunidades étnicas.
8) Formalización de acuerdos y contratos.
9) Ejecución y seguimiento por veedurías de las comunidades y autoridades locales.
10) Mecanismos de sostenibilidad de la operación, financiación, bajo responsabilidad de los actores.
11) Evaluación del proyecto: ejecución, impactos, logros, buenas prácticas y lecciones.
Ese proceso ha mejorado el diagnóstico de la situación fronteriza y ha planteado iniciativas aún insuficientes ante la magnitud de los problemas existentes. Además ha ayudado en la construcción de dos documentos CONPES: el 3739 de 2013, “Estrategia de Desarrollo Integral de la Región del Catatumbo”, y el 3805 “Prosperidad para la Fronteras” de 2014.
El Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, “Prosperidad para Todos”, dio prioridad al desarrollo de las fronteras.
Este último está dirigido a hacer de las fronteras zonas más incluyentes, sostenibles y seguras; a garantizar su desarrollo a través de estrategias específicas que aprovechen sus potenciales, a fomentar la equidad, la productividad y la reducción de las brechas con relación al resto del país y de los vecinos, a mejorar la calidad de vida de sus habitantes desde un enfoque diferencial, territorial, étnico y cultural, que impulse el desarrollo integral y sostenible, formulando cinco objetivos:
1) Fortalecer la institucionalidad nacional y territorial para la gestión del desarrollo e integración fronterizos. Para la coordinación funcionarían una comisión intersectorial, un comité técnico y siete comisiones regionales del desarrollo y la integración fronteriza.
2) Poner en marcha planes específicos con poblaciones bien identificadas.
3) Promover las condiciones del crecimiento sostenible de las regiones de frontera.
4) Integrar los territorios fronterizos entre sí, con la nación y con los países vecinos.
5) Fortalecer la identidad, cosmovisión y organización indígena, afrodescendiente, raizal y rom.
Los pendientes
En la mayor parte de los intentos se observan avances en la concepción de fronteras si se la compara con la predominante en algunos países vecinos donde, por conflictos territoriales y porque los militares derivan su poder del papel en las fronteras, las definiciones al respecto se centran en consolidar el límite como barrera y perímetro de seguridad del Estado.
Pero, como tantas cosas en Colombia, los avances en la ley y en las políticas no se corresponden con las realidades. Estos intentos fallaron por una u otra de las siguientes razones:
– Predominó el centralismo, que redujo el proceso a un asunto formal de entes nacionales sin actores vinculados a la integración con los vecinos.
– El permanente cambio de disposiciones se ha hecho sin evaluación de por qué no alcanzaron los resultados esperados y cómo la nueva ley o política sí va a conseguirlos.
– La clasificación y reclasificación de los municipios, aunque reconoció la diversidad fronteriza, acabo por concentrar las iniciativas en los puntos más poblados; y aunque aceptó que las zonas fronterizas no se reducen a municipios colindantes con el país vecino, no involucró a otras áreas que participan de la vida fronteriza.
– El tomar en cuenta solo las colindancias binacionales desestimó el alcance trinacional de las fronteras amazónicas colombianas.
– Los regímenes adoptados se han dirigido solo a la integración nacional y no al reconocimiento o articulación de regiones transfronterizas, cuyos contornos rebasan los límites nacionales y exigen acuerdos con vecinos con los cuales no siempre ha habido buenas relaciones y con los que han aumentado las divergencias.
– Todos esos intentos se han concentrado en las fronteras terrestres y no han definido un régimen y una política para las fronteras y la vecindad marítima.
Durante los últimos cuatro años, consultas y procesos han conducido al anuncio de una política de frontera que según sus postulados trata de no repetir limitaciones y fracasos de los intentos anteriores.
Esta promete que el desarrollo será humano y sostenible porque está dirigido a satisfacer las necesidades actuales sin comprometer los recursos de las generaciones futuras, y se hace en concertación y alianzas entre los distintos niveles de gobierno, empresas privadas, organizaciones sociales y universidades. También asegura que la coordinación será central pero con visión local diferenciada para realidades muy distintas, y con amplia participación y control de comunidades de todas las subregiones de frontera.
No basta con que todo esto suene “políticamente correcto”. Esta política se pondrá a prueba en la transición al posconflicto, que tendrá como escenario a varios ámbitos fronterizos, y en la construcción de la pertenencia de Colombia al Caribe y al Pacífico.
*Cofundadora de Razón Pública. Para ver el perfil de la autora, haga clic en este enlace.
Acerca del autor
Socorro Ramírez
* Cofundadora de Razón Pública. Doctorada en Ciencia Política; magíster en relaciones internacionales; magíster en análisis de problemas políticos, económicos e internacionales contemporáneos; licenciada en historia. Profesora emérita y jubilada de la Universidad Nacional de Colombia en el Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales (IEPRI), de la maestría de estudios del Caribe en la sede Caribe de la UN. Ha desarrollado la línea de investigación, docencia y extensión “Fronteras, vecindad e integración”. Coordina el Grupo Académico Colombia-Venezuela y el programa Colombia-Ecuador. Autora de numerosas publicaciones.
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Escrito por:
Socorro Ramírez
* Cofundadora de Razón Pública. Doctorada en Ciencia Política; magíster en relaciones internacionales; magíster en análisis de problemas políticos, económicos e internacionales contemporáneos; licenciada en historia. Profesora emérita y jubilada de la Universidad Nacional de Colombia en el Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales (IEPRI), de la maestría de estudios del Caribe en la sede Caribe de la UN. Ha desarrollado la línea de investigación, docencia y extensión “Fronteras, vecindad e integración”. Coordina el Grupo Académico Colombia-Venezuela y el programa Colombia-Ecuador. Autora de numerosas publicaciones.
