Mirada panorámica y autorizada de un veterano planificador urbano, que explica con claridad la oscura realidad de la planeación en Bogotá. La descoordinación entre los diferentes planes y la confusión normativa no solo lleva a la ausencia de una visión de futuro para la ciudad capital, sino a llenar los bolsillos de abogados avivatos.
José Salazar Ferro*
Silencio sobre el Plan
La elección de alcalde de Bogotá para los próximos cuatro años podrá ser, como lo ha sido en el pasado, una nueva frustración para los urbanistas – planificadores, que mantienen la esperanza de influir, esta vez sí, en los programas de los candidatos.
Pero seguramente no serán consultados sino en forma puntual, y sus ideas apenas serán tenidas en cuenta al redactar los programas que se presentan a la ciudadanía. Su presencia en los equipos de las campañas parecería más una formalidad que cumplir para que los equipos técnicos tengan cierto aire de “seriedad”, pues los candidatos suelen escoger sus prioridades según los resultados de las encuestas, y suelen consultar sus propuestas con los expertos sectoriales respectivos (transporte, seguridad, educación…). Muy poco consultarán a los planificadores, o al propio Plan de Ordenamiento Territorial (POT) vigente, que pretende ser “la carta de navegación” de la ciudad.
En estos días, cuando se discute el rumbo que ha de adoptar Bogotá, poco o casi nada se oye acerca de su POT. Parece que el programa de gobierno de cada período fuera suficiente para planear la ciudad en el futuro; un programa que plasma la visión de un candidato sobre la ciudad, pues las agrupaciones políticas (no me atrevo a decir partidos) no parecen haber definido directrices de ninguna índole.
¿Será que un programa de gobierno es suficiente para manejar una ciudad de 7 millones de habitantes, que produce cerca de la cuarta parte del PIB del país, en un contexto nacional e internacional convulsionado?
El POT se necesita
Bogotá acaba de pasar por un período largo de improvisación, cuyas consecuencias están a la vista de todos. Este hecho confirma que un plan de desarrollo aprobado por los ciudadanos y que pasó todas las instancias previstas en el ordenamiento legal -como ocurrió con el POT- no es de por sí suficiente para asegurar el desarrollo urbano deseado. Peor aún es arriesgar a que sea la cabeza iluminada de un grupo político quien decida ese rumbo, como ha sucedido en estos años.
Tal vez seguimos pensando que puede repetirse la recuperación de la ciudad que tuvo lugar durante los 90/2000 cuando, sin planeación de largo plazo, y mediante la ejecución eficiente de programas sectoriales, las administraciones sucesivas lograron sacar a Bogotá de la profunda crisis en que se había instalado. El POT incluyó estos programas sectoriales y trató de coordinarlos entre sí, asegurarles su permanencia y encauzarlos hacia un proyecto de ciudad; pero no ha sido efectivo, de manera que el proceso iniciado en los años 90 no pudo continuar.
¿Será que la ciudad resiste un nuevo ensayo, así sea de proyectos aprobados por el voto popular?
La experiencia internacional indica que las ciudades necesitan un plan para ordenar y coordinar las múltiples tareas que deben ejecutar, así como para responder a las demandas crecientes y cambiantes de los ciudadanos, adoptando un “proyecto de ciudad” que ponga en consonancia los esfuerzos sectoriales y sirva de sustento a un proceso definido de desarrollo en un contexto internacional muy exigente; así lo hacen Nueva York, Londres, París o Barcelona, para citar solo algunos ejemplos relevantes [1].
Esta consideración es tanto más pertinente cuando se trata de ciudades que, como Bogotá, necesitan atender al mismo tiempo tres series de desafíos distintos: los problemas básicos de vivienda, redes, infraestructura vial y equipamientos; los problemas “de segunda generación”, como el transporte metropolitano, la renovación de sus centros o la conservación del patrimonio; y los problemas más recientes que resultan de la agenda internacional: sostenibilidad, competitividad, equidad, género…
Se trata de un conjunto de problemas cuya solución simultánea hace complejo el manejo de la ciudad y que un plan a 4 años no puede resolver. Tener un plan que canalice los esfuerzos públicos y privados hacia un futuro previsible es, pues, indispensable. Ese fue el sentido del POT de Bogotá: ¿Por qué no lo logró?
Un Plan que no se aplica
El POT no ha sido efectivo; no ha podido cumplir su papel de orientar la inversión pública en el territorio y regular la inversión privada hacia la construcción de un modelo de ciudad socialmente acordado.
En efecto, el POT no ha orientado la inversión pública pues, a pesar de que incluyó, además de las normas urbanísticas que contienen los “planes” anteriores (Acuerdo 6 de 1990), un listado de proyectos territoriales temporalizado para cada vigencia para ser ejecutados a través de su inclusión en el Plan de Desarrollo respectivo, el POT no logró transformar la planeación individual y sectorial de las entidades distritales. Esta planeación sectorial no le quita su efectividad, pero si impide la ejecución de los proyectos multisectoriales o de largo plazo, pensados como estructurales para el desarrollo urbano. De esta manera, y pesar de esta mutua dependencia y de la exigencia de la ley 388 de 1997 [2], no se ha cumplido la armonización entre los Planes de Ordenamiento y Desarrollo [3].
El intento reciente de coordinación a través de los Planes Maestros, que buscó organizar la inversión de los distintos sectores con un criterio territorial, tampoco ha funcionado.
Por eso el POT y el Plan de Desarrollo siguen siendo dos “mundos aparte”, que ahora se conocen pero no se relacionan. Y si no se relacionan el POT seguirá siendo un catálogo de buenas intenciones y el Plan de Desarrollo carecerá de una visión de ciudad de largo plazo y se reducirá a lo que un alcalde puede hacer en 4 años, un plazo por supuesto insuficiente para pensar en obras o procesos de envergadura.
La maraña legal
Sin cumplir el objetivo de orientar la inversión pública, la aplicación del POT se ha concentrado en las regulaciones normativas o formales, que fue precisamente lo que quiso superar [4]. Pero la función de regular la inversión privada hacia la construcción de un modelo de ciudad socialmente acordad, tampoco se ha logrado.
Pero las normas urbanísticas son una enorme colcha de retazos; se han adoptado numerosos instrumentos y normas puntuales que hacen compleja la regulación, inciertos los procedimientos y, en ocasiones, discrecional su aplicación. Una colcha de retazos a la cual se le agregan sin piedad todos los meses normas nuevas para responder a las exigencias sectoriales de las entidades o a los problemas de tal o cual construcción privada en la ciudad. La gran extensión del POT se debe, en parte, a la gran cantidad de enunciados de políticas y programas de todo tipo (ambiental, de prevención y riesgos y muchos más) que las entidades afectadas se ocuparon de incluir para limitar el alcance del Plan para y hacer valer sus competencias respectivas.
La poca consistencia urbanística y jurídica de estas normas favorece diversas interpretaciones en los trámites. Un “río revuelto” del cual se quejan tanto las entidades distritales (que tienen problemas en el trámite de sus proyectos), como los constructores privados, que dicen no tener “certeza jurídica”; y sin embargo al mismo tiempo parte del sector privado se aprovecha de este maremágnum para obtener ventajas que no tendría en un mercado competido como es el constructor.
En estas circunstancias las empresas constructoras suelen depender más de “lobistas” y abogados que de arquitectos y urbanistas. Al tramitar un proyecto no se discuten los temas urbanísticos, sino cómo poner juntos a los tantos actores necesarios para llevarlo a cabo, o la manera adecuada de interpretar o de aplicar una norma.
Así pues que en estos años, la planeación pasó de ser un debate sobre temas urbanísticos a un asunto puramente jurídico donde los abogados tienen la última palabra. Una vez resuelto el aspecto legal en el trámite de un proyecto (cuánto debe aportar en cargas o cuál norma debe aplicarse para aumentar la edificabilidad) [5], nadie se pregunta si esa obra es conveniente para la ciudad, que impactos puede acarrear, cuáles obras complementarias requerirá o en fin, cuál planeamiento urbano debe preceder su construcción.
Son trámites y procesos largos, complejos e inciertos, que demandan mucho tiempo de los funcionarios que deberían estar “planeando” la ciudad. En este contexto, los directores y demás funcionarios directivos de la Secretaría de Planeación Distrital quedan expuestos a la inminencia de posibles demandas (por la aplicación o no de una norma), que limitan su tiempo de trabajo efectivo (el que queda después de asistir al Concejo) y vacían sus bolsillos.
Mirando hacia adelante
La situación es tan alrevesada que casi sería mejor borrar y comenzar de nuevo, construyendo un esquema de planeación eficiente sobre la base de leyes nuevas, de un nuevo procedimiento para elaborar los presupuestos y de unas nuevas entidades que apliquen las primeras y administren los segundos.
Otra opción sería decir que el tema de la planeación es de largo plazo, que llevamos apenas 10 años de vigencia de los POT (y ya con dos reformas, una en trámite) y que, por tanto hay que ir construyendo una verdadera cultura del plan, donde se vayan asentando las relaciones entre técnicos, políticos y ciudadanos (y abogados, claro está).
Una tercera alternativa es proponer cambios posibles en los POT, en los Planes de Desarrollo y en los procesos de elaboración de presupuestos. Crear espacios de “solución de conflictos en la norma” que eviten interpretaciones y minimicen las demandas, idea que podría ser incluida dentro de la reforma al POT que está en curso. También en esta reforma podrían precisarse mejor los proyectos a ejecutar en cada cuatrienio, los tiempos y los recursos reales disponibles (poca carreta y más substancia). Paralelamente podrían hacerse cambios en los bancos de proyectos y en los presupuestos para poder programar proyectos multisectoriales y de largo plazo (más de una administración).
Por último, tomando el lugar de quienes tienen las responsabilidades de planeación inmediata, cabe sugerir algunas acciones para ser consideradas por la administración actual y por quien salga elegido alcalde:
– Elaborar un documento síntesis sobre los temas que la Secretaría de Planeación Distrital considera que deban ser los programas y proyectos del POT para inclusión en el Plan de Desarrollo. El documento debe ser conocido por los candidatos lo más pronto posible. – Formalizar una discusión pública con los técnicos que tendrán a su cargo el plan de desarrollo, sobre las propuestas del POT y su relación con el programa de gobierno, buscando puntos de coincidencia y desarrollos sobre estos, con el fin de inscribir los proyectos de corto plazo del Plan de Desarrollo en proyectos y programas de largo plazo que existen o deberían existir en el POT.
* Arquitecto (1976) con posgrado en Historia del Urbanismo en el EHESS, París (1980). Profesor de la Maestría en Urbanismo de la Universidad Nacional desde su creación (1990). Consultor en temas urbanos desde hace 30 años.
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