Este Plan Nacional de Desarrollo es el más ambicioso de la historia, pero ¿cuál es la capacidad del sector público para cumplir esas metas? ¿De dónde saldrá la plata? Aquí un balance de sus luces y sus sombras.
Jorge Armando Rodríguez Alarcón*
Un plan ambicioso
El Plan Nacional de Desarrollo (PND) del presidente Petro será el noveno bajo la Constitución de 1991. No es el primero en tener objetivos ambiciosos —recuérdense “La prosperidad para todos”, “El salto social” y “La revolución pacífica” de los presidentes Santos, Samper y Gaviria, respectivamente—.
Pero aun así se diría que el Plan de la administración Petro es el más ambicioso de todos. “Colombia, potencia mundial de la vida”, como se llama el Plan puesto a consideración del Congreso, pretende cinco grandes transformaciones, consistentes en:
- “Ordenamiento del territorio alrededor del agua y justicia ambiental”,
- «Derecho humano a la alimentación»,
- «Transformación productiva, internacionalización y acción climática»,
- “Seguridad humana y justicia social”, y
- “Convergencia regional”.
Según el documento, se quiere construir “un nuevo contrato social que propicie la superación de injusticias y exclusiones históricas”.
Es entendible que la actual administración aspire a lograr transformaciones sustantivas. Si el PND propuesto no fuera tan ambicioso, seguramente se le reclamaría por no serlo. Las demandas sociales y las expectativas son particularmente altas en el caso del gobierno Petro, que debe estar a la altura de la reputación de ser el primer gobierno de izquierda progresista de Colombia.
La proliferación de políticas con enfoques diferenciales puede desembocar en un exceso de programas gubernamentales pequeños y reñir con la intención de establecer un “sistema de protección social universal”, por ejemplo, poniendo en entredicho las posibilidades de reducir las desigualdades socioeconómicas del país.
Además, los grandes propósitos pueden servir de guía para la acción gubernamental. Si en verdad un gobierno es tan bueno como sus intenciones, entonces el proyecto de PND iría por buen camino. Sin embargo, también hay riesgos en las ambiciones desmedidas.
El riesgo de dispersión
Incluso si se aprueba, la actual administración tendría apenas algo más de tres años para ejecutarlo. La gran multiplicidad de objetivos y alcances puede llevar a la dispersión de esfuerzos y a un trajinar poco efectivo.
A modo de ilustración, el documento prevé que, entre otras, las siguientes políticas tendrán enfoques diferenciales:
- prestación de justicia y “en todo el Sector Defensa”;
- uso y apropiación de las tecnologías de la información y las comunicaciones;
- renta ciudadana;
- desarrollo empresarial;
- vivienda;
- sistemas de transporte público de pasajeros.
La proliferación de políticas con enfoques diferenciales puede desembocar en un exceso de programas gubernamentales pequeños y reñir con la intención de establecer un “sistema de protección social universal”, por ejemplo, poniendo en entredicho las posibilidades de reducir las desigualdades socioeconómicas del país.
El sector público es un conjunto complejo de organizaciones y su limitada capacidad para lograr metas es una de las mayores limitaciones que debe sortear el PND.
Capacidad dispareja y bases de comparación
Aunque en general es limitada, la capacidad del Estado no es homogénea.
Así, dado el diverso grado de conocimiento y experiencia institucional acumulados en la elaboración de políticas en una u otra área, cabe esperar que la eficacia de las instituciones sea mayor en la reducción de la pobreza que en el “impulso a la economía popular” y la “reindustrialización intensiva en conocimiento y tecnología”, por ejemplo.
Pese a lo ambicioso del Plan, llama la atención que en varios casos se hayan escogido años del período de emergencia sanitaria por COVID-19 como línea base para fijar metas específicas. Así ocurre, por ejemplo, con la pobreza monetaria extrema, que se intentará reducir de 12,2 % en 2021 a 9,6 % en 2026. Teniendo en cuenta que, en 2019, justo antes de la pandemia, la pobreza extrema era de 9,6 %, el análisis de los resultados se vería afectado por la escogencia de un punto de comparación tan singular. Esto magnificaría los logros que eventualmente se alcancen.
Metas difusas
A veces, la conexión entre objetivos generales y metas específicas es difusa. En tanto que se especifican metas sobre vivienda y suministro de agua potable a cargo del ministerio del ramo, las metas de protección de las fuentes de agua son genéricas.
Las metas principales que se proponen en el área de ordenamiento territorial alrededor del agua, aunque son factibles —como la entrega de tierras o acelerar el catastro multipropósito—, tienen una relación indirecta o incluso lejana con aquel propósito de protección.
En el terreno de la conservación del agua, los cambios organizacionales reciben especial atención: creación del Consejo Nacional de Lucha contra la Deforestación y de los Consejos Territoriales del Agua.
La plata de las regiones
La Constitución prescribe que el PND compromete ante todo a “las entidades públicas del orden nacional” y concierne a la política económica, social y ambiental y a las inversiones a cargo del gobierno nacional.
Las entidades territoriales suelen incluirse en los planes nacionales de desarrollo y, si bien tiene sentido proceder así, no siempre se ha hecho con la debida consideración del balance entre la autonomía territorial y la descentralización, de una parte, y la dimensión unitaria del Estado, de otra. La preservación de este balance es una responsabilidad del Congreso, y en general los congresistas suelen velar por sus regiones.
Ahora bien, según el proyecto de Ley de la administración Petro, las fuentes de financiación nacionales, departamentales y locales “deberían converger hacia programas estratégicos”. Concretar ese llamado tiene distintos retos, como el hecho de que los gobernadores y alcaldes que se elegirán en octubre de 2023 no necesariamente tendrán las mismas prioridades de un PND aprobado varios meses antes.
El plan de inversiones públicas del período 2023-2026 asciende, según el proyecto de ley del PND, a 1154,8 billones de pesos de 2022. El 36 % de este valor provendría del Sistema General de Participaciones (SGP) y de los ingresos tributarios departamentales y locales. El Sistema General de Regalías (SGR) —de cuyos recursos son beneficiarias principales las entidades territoriales— aportaría el 4,1 % de la financiación de dichas inversiones.
Lo anterior implica que la suerte de las inversiones del PND depende de manera significativa de las entidades territoriales, dada su condición de titulares o beneficiarias de tales fuentes de financiación.
Además, conviene tener en cuenta que el grueso de los recursos del SGP tiene por ley destinaciones específicas —por ejemplo, 56 % a educación y 23,5 % a salud— y que varios de los rubros que conforman esas destinaciones son bastante inflexibles, como sucede con la nómina docente.
Reforma tributaria, recomposición del gasto… y aumento del gasto
El Presupuesto General de la Nación (PGN) cubriría el 50 % del valor de las inversiones públicas contempladas en el proyecto del PND.
Según las proyecciones fiscales incluidas en el documento, la financiación de esas inversiones y, en general, de los programas propuestos por el presidente Petro dependería de manera crucial de los recaudos tributarios adicionales que resulten de la reforma tributaria de 2022 y de los excedentes financieros de Ecopetrol transferidos al Gobierno Nacional Central (GNC).
El efecto favorable de la reforma tributaria se sentiría especialmente en 2023, cuando el recaudo alcanzaría el 18,1 % del PIB, esto es, 3,3 puntos porcentuales por encima del nivel observado en 2022.
Ahora bien, según el proyecto de Ley de la administración Petro, las fuentes de financiación nacionales, departamentales y locales “deberían converger hacia programas estratégicos”. Concretar ese llamado tiene distintos retos, como el hecho de que los gobernadores y alcaldes que se elegirán en octubre de 2023 no necesariamente tendrán las mismas prioridades de un PND aprobado varios meses antes.
Aunque los anuncios durante la campaña sugerían lo contrario, bajo la administración Petro habría un aumento temporal y limitado del gasto público del orden nacional, si se cumplen las proyecciones fiscales del PND, ajustadas a la regla fiscal. Tras alcanzar el 24,4 % del PIB en 2023, el gasto del GNC empezaría a descender hasta situarse en 22,3 % en 2026, prácticamente el mismo nivel observado en 2022, cuando finalizó la administración Duque.
¿Cómo financiar entonces la gran variedad de programas que se incluyen en el PND? La respuesta del gobierno consistiría sobre todo en la recomposición del gasto, acompañada por un aumento temporal en el volumen del mismo.
Según las proyecciones oficiales, tanto el pago de intereses de la deuda del GNC como los subsidios al consumo interno de combustibles, otorgados a través del Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles (FEPC), tenderán a disminuir durante el cuatrienio. Esto abriría un espacio importante para la financiación de los programas aludidos. Pero ¿está incluido allí el costo fiscal resultado de la reforma a la salud, por ejemplo?
Nótese que la reducción del pago de intereses depende en parte de un factor no sujeto a control del GNC: la política antinflacionaria de los bancos centrales y su efecto sobre las tasas de interés. Además, la reducción de los subsidios al consumo de combustibles depende de la voluntad política del gobierno y al menos de otro factor no sujeto a su control: la reacción de los consumidores.
