Análisis completo y comprensible de la situación fiscal que encuentra el nuevo gobierno, de las medidas que ha venido proponiendo y de sus posibles consecuencias en el corto y en el largo plazo.
Julián Arévalo* – Andrea García**
La reforma que no fue
El descenso de los precios del petróleo a partir de 2014 puso en evidencia la fragilidad de la economía colombiana que, a su vez, se tradujo en el debilitamiento notable de las finanzas públicas.
En ese momento la Comisión de Expertos convocada por el gobierno Santos subrayó la necesidad de una reforma tributaria “estructural, integral y progresiva”. Pero esto no ocurrió así porque la reforma subsiguiente que aprobó el Congreso (Ley 1819 de 2016) no implicó un cambio fundamental en la política fiscal, no consiguió armonizar los impuestos territoriales con los nacionales, y tampoco alcanzó mayores niveles de equidad.
La situación actual de las finanzas públicas no es mejor que la de ese momento. Y sin embargo las propuestas del nuevo gobierno están lejos del efecto transformador que sería deseable.
Más todavía: en tanto alivia parcialmente la situación fiscal, el repunte reciente en los precios del petróleo reduce el interés en una reforma tributaria de calado.
El escenario fiscal
 Petróleo Foto: Agencia Nacional de Hidrocarburos |
Uno de los principales desafíos en esta materia es reducir el déficit al 3,1 por ciento del PIB en 2018 y al 2,4 por ciento en 2019, según las metas establecidas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Si estas metas se incumplen se estaría violando el mandato constitucional sobre “sostenibilidad fiscal”, y se haría más probable una peor calificación de riesgo por parte de las agencias respectivas, que llevaría incluso hasta perder el grado de inversión.
El panorama se oscurece debido a otros fenómenos como:
- El vencimiento de varios TES (títulos de deuda pública doméstica, emitidos por el gobierno y administrados por el Banco de la República),
- Compromisos económicos por sentencias judiciales contra el Estado, y
- Obligación de cubrir el presupuesto de 258,9 billones de pesos para el próximo año. Recientemente, el ministro de Hacienda Alberto Carrasquilla, señaló que programas sociales como Familias en Acción, Alimentación Escolar, el Fondo de Reparación de Víctimas, entre otros, están desfinanciados en cerca de 25 billones.
Las propuestas del nuevo gobierno están lejos del efecto transformador que sería deseable.
Las circunstancias anteriores obligan al gobierno a diversificar sus fuentes de ingresos, a mejorar la recolección de impuestos y a hacer más eficiente el gasto público.
1. Por el lado de los ingresos, mientras que en Colombia el recaudo asciende apenas al 20 por ciento del PIB, el promedio para los países de la OCDE es 34 por ciento. Según la comisión tributaria, esto resulta de las numerosas exenciones, exclusiones y tratamientos especiales, sumadas a la elevada evasión.
2. Por su parte el gasto nacional central como porcentaje del PIB ha ido en aumento durante los últimos años y se encuentra actualmente alrededor del 19.
El gasto público en Colombia se ha caracterizado por su inflexibilidad, debida en parte a las rentas de destinación específica (especialmente las de las transferencias territoriales), en parte a los gastos establecidos por la constitución o por mandato de la ley, y en parte a los compromisos pre-asignados para financiar proyectos futuros.
A pesar de esta difícil realidad en materia de ingresos y de gastos, los distintos gobiernos no han tenido la capacidad de sacar adelante una reforma tributaria estructural.
Este escenario se torna todavía más complejo al recordar la desigualdad y el alcance limitado de la política fiscal en Colombia, que es el segundo país más desigual de América Latina y el séptimo del mundo. Y, sin embargo, el efecto de la política fiscal sobre la distribución del ingreso es sumamente limitado: mientras en los países de la OCDE esta política conlleva cambios de cerca de un 12 por ciento en el coeficiente Gini, en Colombia apenas significa un cambio de 1,1 por ciento.
Comisión del Gasto y Proyecto de Ley de Financiamiento
El informe de la Comisión del Gasto y la Inversión Pública del pasado mes de abril sigue esta misma línea argumentativa. Este informe
- Recalca la importancia de medidas para aumentar la eficiencia del gasto;
- Incluye recomendaciones en materia pensional, de salud y educación;
- Propone reformas en materia de regalías, aconsejando cómo evaluar las rentas de destinación específica y unificar los procesos presupuestales de funcionamiento e inversión.
- Hace recomendaciones precisas sobre el funcionamiento del Estado, como decir la revisión de la llamada “nómina paralela”.
Pero a pesar de lo anterior, el gobierno de Duque se ha referido solo a una parte menor del universo del problema y propone abordarlo a través de una ley de financiamiento. Este proyecto de ley -que se tramitaría juntamente con el presupuesto general de la nación-, buscaría reformular los gastos administrativos del Estado, modificar el sistema tributario, luchar contra la evasión de impuestos y reformar a la Dian.
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En lo que atañe a la búsqueda de nuevas rentas, se destacan tres aspectos: el recaudo del IVA sobre todos los productos de la canasta familiar, contemplando un mecanismo de compensación para los más pobres; reducir la tasa impositiva para las empresas; y ampliar la base gravable.
Pero aún no hay claridad sobre el funcionamiento del mecanismo de compensación, sobre las fuentes alternativas de financiamiento, y sobre la necesidad eventual de aumentar la deuda una vez se reduzcan los impuestos a las empresas.
En cuanto a la reducción del gasto, el gobierno ha dicho que quiere eliminar gradualmente alrededor de 1,2 billones de pesos en 2019, lo cual genera inquietudes y temores respecto de los sectores que se verían más afectados por esta decisión.
Finalmente, las propuestas de modernización tecnológica y perfeccionamiento del acceso a la factura electrónica podrían ayudar a reducir la evasión y a mejorar el funcionamiento de la DIAN, pero no serían suficientes. Además de lo anterior, harían falta esfuerzos serios para recudir el alto grado de captura institucional que tiene esta entidad, y que incluso se ha manifestado en amenazas y atentados contra la vida de algunos de sus funcionarios. Es necesario erradicar prácticas que son resultado de la combinación entre política, narcotráfico y lavado de activos que corroe a la entidad.
Petróleo, necesidades fiscales y reforma tributaria
 Reforma Tributaria Foto: Alcaldía de Boyacá. |
La ley de financiamiento que propone el gobierno está pues muy lejos de la reforma tributaria que requiere el país, y sobre la cual las diferentes comisiones han hecho sus recomendaciones.
Y, sin embargo, la estrategia del gobierno tiene sentido si se considera que, contrariamente a lo ocurrido en años anteriores, el precio del petróleo ha mostrado una tendencia al alza durante los últimos meses y se prevé que siga aumentando hasta el próximo año.
Este ascenso de los precios responde a factores como la reducción en la producción de Venezuela, producto de su crisis interna, y la de Irán, debido a las sanciones que Estados Unidos ha impuesto tras su salida del tratado de desnuclearización.
A pesar de esta difícil realidad en materia de ingresos y de gastos, los distintos gobiernos no han tenido la capacidad de sacar adelante una reforma tributaria estructural.
La recuperación de los precios se traduce en un aumento del ingreso fiscal para Colombia. Según cálculos presentados a comienzos de este año, por cada dólar adicional en el precio del petróleo, el país recibe 350 mil millones de pesos.
Este escenario favorable aumenta el margen de maniobra del Gobierno en el frente fiscal. De hecho, según la agencia calificadora de riesgos Moody’s, el contexto de precios del petróleo permitiría cumplir la meta de déficit para este año y para el 2019.
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No obstante, este mismo escenario acaba por oscurecer o difuminar la importancia de sacar adelante una reforma tributaria que aumente el recaudo y garantice los recursos de manera sostenible. Así, seguramente se obtendrán soluciones de corto plazo, pero no los cambios estructurales, integrales y progresivos que necesita el país.
Más aún: si presenta una nueva bonanza petrolera y esta no es manejada correctamente, tendríamos un nuevo debilitamiento de las finanzas públicas y la repetición de un ciclo que el país conoce y que no deja avanzar en los ajustes de fondo.
*Decano de la Facultad de Economía de la Universidad Externado de Colombia
**Investigadora de la Facultad de Economía de la Universidad Externado de Colombia