Mucho gasto y pocos resultados

Colombia invierte mucho dinero en sus fuerzas militares, policiales y de inteligencia, pero no invierte lo suficiente en la seguridad de sus ciudadanos. La distinción es importante, porque los resultados son trágicamente evidentes.

El presupuesto para 2023 incluirá unos 48 billones de pesos para su Ministerio de Defensa; esto representa alrededor del 12 % del Presupuesto General de la Nación, y un poco menos del 4 % del PIB de Colombia.

Esta página del Banco Mundial clasifica a 165 países del mundo según el porcentaje del PIB que destinan al «gasto militar». Colombia (3,38 % en 2020) es el primer país de América que aparece en la lista. Después de Estados Unidos, Colombia tiene el mayor ejército y las segundas fuerzas armadas del hemisferio occidental.

A pesar de ello, Colombia no es más segura que sus vecinos. Según el «round-up» anual de tasas de homicidio, compilado por InsightCrime, Colombia tuvo la sexta tasa más alta de América en 2021 (26,8 por cada 100.000 habitantes; aunque según el Ministerio de Defensa son 27,7), similar a la de México, significativamente más alta que la de Brasil, El Salvador y Guatemala y muy superior a la de Chile o Perú.

Si Colombia fuera una ciudad de Estados Unidos -un país con su propia crisis de crímenes violentos-, estaría aproximadamente en el décimo lugar de las ciudades más inseguras, superando la tasa de homicidios de Chicago o de Washington.

Lo que dejó Duque

El gobierno de Duque concentró sus energías en perseguir los «objetivos de alto valor» o cabecillas de los grupos armados, y en efecto logró matar o capturar a muchos de ellos. Pero entre 2017 y 2021, los homicidios aumentaron un 15 %, las masacres y las víctimas de masacres aumentaron en más del doble y las víctimas de desplazamientos masivos aumentaron un 322 %.

Colombia sigue siendo el país más peligroso del mundo para ser defensor de los derechos humanos o del medio ambiente. Tanto así que las primeras seis semanas del gobierno de Petro fueron igual de nefastas, con 18 masacres y el asesinato sin sentido de 8 policías en San Luis, Huila.

¿Qué explica este desajuste entre el gasto en seguridad y la inseguridad rampante? La respuesta está en la falta de equilibrio de las inversiones en seguridad de Colombia. Esto se expresa de dos maneras.

Territorios sin Estado

En primer lugar, queda mucho por hacer para abordar la notable debilidad del Estado colombiano en gran parte del territorio nacional, desde la frontera agrícola hasta los barrios urbanos pobres. El problema de la ausencia del Estado en los territorios es histórico y crónico, y los esfuerzos para solucionarlo son lentos y carecen de fondos.

Hace seis años, el Acuerdo entre las FARC y el gobierno incluyó un plan para hacer frente a la ausencia histórica del Estado y comenzar a proporcionar bienes públicos donde casi no existen. El primer capítulo de este documento («reforma rural integral») pretendía aumentar la presencia del Estado en las zonas rurales desatendidas mediante Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), planes de inversión sectoriales, un catastro multipropósito, un Fondo de Tierras y otras iniciativas.

Resulta frustrante que la aplicación de este capítulo se haya retrasado tanto. El informe de julio de un grupo de legisladores que supervisan la ejecución del Acuerdo encontró que el gobierno de Duque cumplió apenas el 1,2 % de lo que debió hacer cada año para cumplir  los compromisos de distribución a través del Fondo de Tierras, el 13,1 % de formalización de tierras, el 51,7 % de las metas para el catastro, y -lo más preocupante- apenas el 37,3 % de los recursos necesarios para ejecutar los PDET y estabilizar la presencia estatal en el territorio.

Las promesas del gobierno Petro de impulsar la ejecución del Acuerdo de Paz son alentadoras y los diálogos regionales en curso son un paso en la dirección correcta. Sin embargo, queda mucho por hacer para consolidar la presencia del Estado en las zonas no gobernadas.

El sector seguridad

En segundo lugar, Colombia se dedicó a mejorar sus fuerzas de seguridad, pero no hizo lo mismo con su sector de seguridad.

Si el tema de la «seguridad» se reduce a los soldados, la policía y los servicios de inteligencia, es seguro que no se tendrá éxito en términos de cumplimento de las leyes y protección de los ciudadanos. Lo que hay que construir es un sector más amplio, y para eso se necesitan recursos, personal calificado, independencia, protección y respaldo político.

Piense en este «sector de la seguridad» como un edificio tipo Partenón con muchos pilares, o quizás como una forma formada por capas concéntricas.

La capa más interna

Esto es lo que primero viene a la cabeza cuando se habla de «seguridad»: personas altamente capacitadas que son los únicas autorizadas para usar la fuerza o -con autorización judicial- a infringir las libertades civiles. Se trata de soldados, marineros, infantes de marina, aviadores, fuerzas de operaciones especiales, policías, detectives y espías, entre otros.

Esta es la parte del sector de seguridad en la que Colombia ha invertido más: la parte uniformada de su Ministerio de Defensa. Sin embargo, incluso aquí hay graves necesidades no satisfechas, como la formación de la policía rural, la capacidad de respuesta rápida y el control de protestas por medio del desescalamiento, entre otros aspectos de la protección ciudadana.

Pero estos dejan de ser una prioridad en favor de la erradicación forzosa de la coca, los «objetivos de alto valor», los bombardeos aéreos y otras acciones emblemáticas del enfoque del gobierno anterior en lo que llamaba «símbolos del mal».

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Segundo nivel

Está formado por los civiles encargados de la gestión diaria de las instituciones del Estado. Estos son funcionarios del Ministerio de Defensa. Idealmente, son un núcleo sólido de personas que analizan las amenazas y se encargan de la planificación, la gestión del presupuesto de defensa, las normas de prueba y procedimiento policial y los derechos humanos.

Estas instituciones también incluyen inspectores generales independientes, que se encargan de los asuntos internos y de las acusaciones de mala conducta, y que alertan y acompañan a las autoridades judiciales cuando el personal viola las leyes, incurre en corrupción o abusa de los derechos humanos.

Colombia ha tenido ministros de Defensa civiles durante más de 30 años y los alcaldes comparten el mando de la policía, aunque a veces de forma confusa. Sin embargo, es difícil afirmar que Colombia tiene capacidad y experiencia dentro del sector civil del Estado para manejar los asuntos de defensa, de los cuales generalmente se encargan hombres (especialmente hombres) en uniforme.

Tercer nivel

Es otra rama del gobierno: las autoridades judiciales, que están ahí para exigir responsabilidades penales a las fuerzas de seguridad cuando es necesario. Son especialmente importantes para investigar y castigar toda actividad delictiva que amenace la seguridad de los ciudadanos. Entre estos están los fiscales, los jueces, los investigadores, los detectives, el sistema penitenciario y los que administran alternativas no carcelarias.

Es evidente que Colombia no invierte lo suficiente en esta capa. Esto puede comprobarse en el tiempo que tarda en cerrarse un caso penal en el país; el porcentaje de delitos graves que quedan sin resolverse, o incluso sin denunciarse; la gran población detenida en las cárceles sin llegar a juicio y las deficiencias bien documentadas del INPEC.

Cuarto nivel

Acá se encuentran las instituciones del Estado que llevan a cabo el seguimiento, la supervisión y el control presupuestario. Los parlamentos tienen comisiones que asignan fondos, especifican programas prioritarios y llevan a cabo la supervisión, indagando sobre la toma de decisiones o las malas prácticas.

Los representantes del pueblo necesitan hacer preguntas sobre la gestión del sector de seguridad y necesitan personal permanente con la experiencia y los conocimientos necesarios para obtener respuestas a esas preguntas.

Los interventores y auditores deben ser capaces de estudiar los gastos; detectar el despilfarro, el fraude y los abusos; acumular datos para analizar si las políticas están logrando sus propósitos declarados y hacer recomendaciones.

Los procuradores y defensores del pueblo deben ser capaces de sopesar el efecto de las políticas en los derechos y la seguridad de la población, publicando informes rigurosos y, en algunos casos, emitiendo sanciones administrativas.

Aunque este autor no ha estudiado a fondo los esfuerzos de supervisión de estas instituciones en Colombia, los informes de los medios de comunicación y muchas conversaciones dejan la impresión de que el Congreso, la Contraloría, la Procuraduría y la Defensoría podrían realizar una supervisión mucho más agresiva de las instituciones de lo que ya hacen.

Quinto nivel

Por último, la capa más externa es la de aquellos que contribuyen al proceso de elaboración de políticas y que hacen una enérgica supervisión desde afuera del Estado.

Entre ellos se encuentran los periodistas independientes que cubren temas de defensa y seguridad, las ONG, los defensores de los derechos humanos, los analistas del narcotráfico, los defensores del medio ambiente, los expertos jurídicos, los funcionarios jubilados, los departamentos universitarios y otros expertos y analistas.

Colombia cuenta con una de las comunidades de periodistas independientes más sólidas y eficaces de América Latina y tiene una sociedad civil vibrante, aunque muy amenazada. Sin embargo, cuenta con apenas unos pocos «think tanks» no gubernamentales u otras organizaciones especializadas en política de seguridad. Además, pocos de ellos mantienen relaciones con la capa más interna: el ejército, la policía y los servicios de inteligencia.

Un edificio caído

La debilidad o ausencia de tantos elementos aquí descritos explica la persistencia de la inseguridad en Colombia. Sin todos sus pilares desarrollados, el edificio se cae. Sin sus capas completamente desarrolladas, la forma se distorsiona y disminuye.

Colombia invierte más que prácticamente todos sus vecinos en seguridad y defensa, pero hace pasar hambre a gran parte de su sector de seguridad. Las brigadas pueden ser poderosas y las armas modernas, pero el sistema judicial apenas logra gestionar los casos, dejando una altísima probabilidad de impunidad para quienes cometen delitos.

La supervisión es débil y la experiencia externa es escasa. La corrupción que hace posible gran parte del crimen organizado se encona y vastas extensiones del territorio nacional apenas están gobernadas.

Frente a la deteriorada situación de seguridad actual, quienes toman las decisiones deben preguntarse, antes de gastar cada escaso peso: ¿se destinarán los recursos a proteger a los ciudadanos?, ¿mejorará la presencia del Estado y este proporcionará bienes públicos de forma equitativa? y ¿las nuevas medidas ayudarán a construir un sector de seguridad equilibrado y funcional?

En temas como la erradicación forzosa de la coca, la compra de aviones de combate para disuadir a imaginarios adversarios extranjeros o las campañas de «objetivos de alto valor», que no hacen más que causar la fragmentación de los grupos armados, la respuesta a esas preguntas es un rotundo «no». Para el nuevo gobierno el camino a seguir va a otra parte.