Parámetros para una reforma pensional | Razón Pública 2023
Foto: Facebook: Colpensiones

Parámetros para una reforma pensional

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Hay realidades demográficas, laborales y financieras que no se pueden ignorar, pero también es posible un sistema pensional de cobertura universal, equitativo, sostenible y funcional para el país. Estas serían sus bases.

César Caballero*

Realidades que sí importan

Cuando Colombia discutió su primera ley de pensiones, en 1946, la esperanza de vida era de 42 años. En ese momento se estableció que quien lograra cotizar 1.000 semanas, es decir 19 años, podría tener una pensión (Ley 90 de 1946).  Casi medio siglo después, al discutirse la ley 100 de 1993 la esperanza de vida había ascendido a 69[1] años. Se fijaron 1.300 semanas o 25 años de cotización y una edad de 57 años para mujeres y 62 para hombres (Ley 100 de 1993). Ahora, en el 2022, cuando nos aprestamos a discutir una nueva y necesaria reforma pensional, la esperanza de vida ha seguido aumentando y se ubica en 75[2] años. La demografía importa.

El sistema pensional entrega grandes subsidios a muy pocos, algún monto a otros y nada a la mayoría. Por eso sólo el 25 % de los mayores de 65 años tienen algún nivel de protección en la edad adulta. No obstante, el grueso de los subsidios va a 3.000 personas con pensiones superiores a los $10 millones, que no pagan impuesto de renta sobre ese ingreso.

El mercado laboral colombiano tiene una enorme informalidad, y esto explica por qué un gran número de trabajadores no cotizan al sistema de seguridad social. Por eso, en el caso concreto de las pensiones, es muy difícil que una persona alcance los requisitos mínimos en cuanto al número de semanas de cotización.

Hoy hay 24,8 millones de personas dispuestas a trabajar, de las cuales 2,4 están desempleadas, 13,1 más están en el sector informal y 4 millones adicionales cotizan con un ingreso inferior a un mínimo. De los 10 millones que restan y están aportando, 8 lo hacen sobre un salario mínimo. Es decir, sólo 2 millones de personas, de 22,5, cotizan más de un mínimo. El mercado laboral importa.

Actualmente tenemos que dedicar 18 billones para pagar las pensiones de 1,57 millones de personas. Los pocos ahorros que hicieron fueron robados o usados para otras cosas.  Esta es una de las razones por la cuales estamos pagando un IVA del 19 %, para poder cumplirles a quienes tienen un régimen especial o lograron las 1.300 semanas. Las finanzas públicas importan.

El sistema pensional entrega grandes subsidios a muy pocos, algún monto a otros y nada a la mayoría. Por eso sólo el 25 % de los mayores de 65 años tienen algún nivel de protección en la edad adulta. No obstante, una parte importante de los subsidios va a 3.000 personas con pensiones superiores a los $10 millones, que no pagan impuesto de renta sobre ese ingreso.

Por otro lado, el 80 % de los recursos del régimen de ahorro individual están concentrados en dos fondos de pensiones. Las normas autorizan el cobro de hasta el 3% de los aportes en costos de administración, así como la posibilidad de realizar inversiones de estos recursos en proyectos de los dueños de las empresas que administran el ahorro.

Colpensiones y Colombia Mayor, que administran los recursos del régimen de prima media y del subsidio pleno a los adultos mayores, están sometidos a los cambios políticos del gobierno de turno. La regulación y el gobierno corporativo importan.

Por esto, si alguien afirma que no es necesario reformar el actual sistema de pensiones y mantener lo que ya tenemos, está mintiendo. Si alguien dice que es posible ampliar la cobertura y los beneficios sin que haya más aportes, también está mintiendo. Si afirman que la demografía, el mercado laboral, la equidad, las finanzas públicas o la regulación del sistema no importan, también mienten.

Foto: Maguared - Teniendo en cuenta las dificultades que atraviesan las mujeres para obtener una pensión, se propone subsidiar su aporte entre 24 y 36 semanas por cada hijo.

Le recomendamos: Reforma pensional: ¿equidad o crisis fiscal?

¿Qué debe buscar la reforma?

Por ello propongo cuatro objetivos para un cambio de fondo que:

  • amplíe la cobertura,
  • aumente la viabilidad financiera del sistema,
  • corrija las inequidades y el mal funcionamiento, y
  • refuerce el sistema de ahorro nacional para un periodo prolongado.

Parámetros y pilares

El sistema de pilares propuesto por el gobierno parece una buena ruta para alcanzar los objetivos anteriores, y comparto su idea de seguir subsidiando una parte de las pensiones. Pero es posible, deseable y necesario que sean asignados de una mejor forma.

No es posible dar más beneficios ni aumentar la cobertura sin cambiar parámetros ni traer nuevos recursos al sistema.

Es imperioso entender y aceptar que la edad de pensión de hombres y mujeres debe unificarse y aumentarse. La demografía es clara: la esperanza de vida aumento y lo previsible es que continúe en esa ruta. No aceptar la realidad demográfica sería un enorme acto de irresponsabilidad.

Además, con la irrupción de nuevas ciudadanías y la aceptación de personas no binarias en nuestra sociedad, la distinción en la edad de pensión entre hombres y mujeres puede generar discusiones futuras respecto a los beneficios. Al unificarse en una sola edad esta fuente de incertidumbre y conflicto desaparece.

Lo segundo es que debemos movernos a un sistema donde se subsidie más el ahorro de las personas para que se mejore la equidad, se de viabilidad a las finanzas públicas y se fomente el ahorro nacional.

Acojo la propuesta del gobierno de sistema de pilares, donde toda persona mayor de 65 años reciba una pensión o un apoyo para esta edad así:

  • El primero, plenamente subsidiado y administrado por Colombia Mayor para todos los que no logra pensión y tienen 65 años o más.
  • El segundo, administrado por Colpensiones, que garantizará una pensión mínima, y nada más, para todos aquellos que logren la edad y las semanas.
  • Y el tercero para quienes logren mayores niveles de ahorro, administrados por los Fondos de Pensiones.

En el primer pilar se entregará el 20% del salario mínimo para quienes no tienen otro tipo de apoyo. Sin embargo, como las condiciones de las personas cambian con el paso del tiempo, se aumentará en un 10% cada cinco años como una forma de celebrar la vida: así una persona de 70 años recibirá el 30% del mínimo, una de 75 el 40 y los mayore de 80 el 50%.

Así mismo, habrá un escalón con el programa de Beneficios Económicos Periódicos (BEPS) cuando la persona haya logrado ahorrar algo en el programa o cuando tenga cotizaciones en el sistema, pero no haya acumulado el número de semanas requerido para la pensión mínima. Recordemos que la mayoría de los que participaron en el sistema actual alcanzaron apenas 450 semanas de cotización. En este caso, se trasladarán los recursos ahorrados, y el programa BEPS dará la contrapartida del 25 % de ese valor. Esa persona entonces recibirá dos pagos: el 20% del mínimo de Colombia Mayor más su ahorro en BEPS. En este pilar el subsidio entre un 45% y un 100%.

El segundo pilar, administrado por Colpensiones, recaudará todos los aportes de un salario mínimo legal vigente (SMLV) y dará a todas las personas, que cumplan con los requisitos, la garantía de pensión mínima y el pago de un SMLV como su pensión. Aquí es importante reforzar la contribución de solidaridad para quienes ganen más de 2 salarios mínimos de tal forma que el subsidio explícito de quienes aportan más, por tener salarios mayores, sea menor que para el resto de quienes lo hagan con el mínimo. Podemos estimar que, con los nuevos parámetros de edad de retiro y semanas cotizadas, más el aporte de solidaridad el subsidio se moverá entre un 10 y un 45%.

El tercero será administrado por los fondos de pensiones y entregará un segundo pago a los pensionados correspondiente a su ahorro por encima de un SMLV, más los rendimientos logrados por su fondo. En este pilar no tendrá ningún subsidio.

Para que sea posible ampliar la cobertura del sistema es necesario reestructurar los beneficios que hoy se otorgan y en ello es central que la edad de pensión sea de 65 años y el volumen de semanas cotizadas aumente a 1.500, o cerca de 30 años.

Los recursos del sistema

Además del sistema de pilares, sugiero algunas reformas que añadirían recursos al sistema.

Primero, las personas con contrato de prestación de servicios hoy cotizan sobre el 40% de su asignación mensual; esto quiere decir que mientras una persona en nómina cotiza el 16% de un salario mínimo, una persona por prestación de servicios solo lo hace por el 7%.

Por eso propongo dos cosas: que se aporte sobre el 50% del ingreso base de cotización y que el Estado entregue como subsidio el entre el 1 y el 8% faltante para quienes no alcancen a cotizar sobre el 100% del salario mínimo.

Quienes devenguen más de dos salarios mínimos por prestación de servicios cotizarán hasta allí para Colpensiones y el resto al Fondo de pensiones que escojan y en ese caso no tendrán ningún subsidio al momento del aporte.

Es importante recordar que dicho sistema puede recoger a un volumen importante de trabajadores informales que cuentan con alguna capacidad de ahorro.

Es riesgoso que el ahorro pensional este concentrado en dos fondos con el 80 % del total. Como en todo mercado funcional es imperativo establecer un límite a la participación del mercado. Debe haber un límite del 25% al total del ahorro pensional, distinto del primer salario mínimo, que podrá tener cada fondo privado. Esto implica revisar las barreras de entrada para los operadores del sistema y una regulación clara que evite la concentración del mercado.

En el caso de los contratos de prestación de servicios, acorde con la propuesta del gobierno, se prohíbe que el Estado tenga este tipo de vinculación por valores inferiores a dos SMLV, con lo cual tampoco habrá ningún subsidio al aporte. Allí hay hoy 900 mil personas.

Además, propongo destinar a financiar las pensiones de todos los colombianos y colombianas el 10% de los recursos de regalías, de las utilidades de todas las empresas industriales y comerciales del Estado y de las privatizaciones y concesiones que hoy tengan todas las entidades públicas.

Como otra alternativa está la parafiscalidad del 4% de las Cajas de Compensación. Este es uno de los temas que aumenta la distancia en los costos laborales entre el contrato de prestación de servicios y los de nómina. Por ello propongo disminuir en 1 punto dicha obligación y destinar otro adicional a los aportes pensionales de todos los empleados. Las cajas continuaran con el 2% y habrá que redefinir sus responsabilidades y el tipo de gobernabilidad que se da al interior de ellas.

Finalmente están los aportes al fondo de solidaridad, que en este nuevo esquema propongo que se hagan de forma incremental desde los aportes del tercer salario mínimo consignado en los fondos privados, con aumentos por cada salario adicional hasta el tope hoy establecido.

Es imperativo destinar nuevos recursos al sistema pensional. Recordemos que hoy no existe un ahorro para las pensiones del Colpensiones y que es imperativo reconstruir dicho ahorro con el fin de garantizarle a quienes hoy aportan que habrá recursos en el futuro.

La propuesta es que la mitad de dichos recursos se destinen tanto a Colombia Mayor como a Colpensiones para la ampliación de su propia cobertura y al subsidio del programa BEPS. La otra mitad será para reconstruir el Fondo de ahorro pensional de Colpensiones.

Ajustes al funcionamiento del sistema

Durante los últimos 30 años el país ha construido unas instituciones para administrar su sistema de pensiones que debe mantenerse y mejorarse. En ese periodo se ha demostrado que tiene logros, pero también una serie de elementos que deben ser corregidos.

Es riesgoso que el ahorro pensional este concentrado en dos fondos con el 80 % del total. Como en todo mercado funcional es imperativo establecer un límite a la participación del mercado. Debe haber un límite del 25% al total del ahorro pensional, distinto del primer salario mínimo, que podrá tener cada fondo privado. Esto implica revisar las barreras de entrada para los operadores del sistema y una regulación clara que evite la concentración del mercado.

Además, el costo de administración máximo sobre el valor de los aportes debe disminuir a un rango cercano al 1% y hacer más transparente el tipo y costo de seguros que se deben asumir. Por ejemplo, la garantía de pensión mínima está dada por la constitución y las sentencias judiciales y por ello no debería ser cobrada como un costo para los aportantes. Es necesario hacer más transparente para los ahorradores el tipo y los montos de los seguros que tendrá el sistema.

Tampoco debe haber ninguna exención tributaria a las utilidades obtenidas por los administradores de los fondos privados de pensiones.

Finalmente, dado el nuevo papel de Colpensiones en el sistema, es urgente dotar a la entidad de una institucionalidad similar a la que hoy tiene el Banco de la República. Miembros con periodo fijo y dedicación exclusiva a proteger el ahorro pensional del país.

La equidad

Actualmente hay personas con grandes pensiones en el régimen de prima media y que reciben grandes subsidios. Esta situación es altamente inequitativa.

Dada nuestra tradición de respetar los derechos adquiridos, creo que la única medida posible es eliminar la exención tributaria que hoy tienen las grandes pensiones. El país viene aceptando la idea de que, quienes reciban pensiones de más de $10 millones, tributen sobre los montos superiores a ese nivel.

La transición

Colombia debe establecer un régimen de transición que sea razonable y aplicarlo a quienes les falte menos de 10 años en las condiciones actuales o tengan ya más de 1.000 semanas cotizadas.

También es importante resaltar que la idea es mantener el ahorro global que hoy se tiene y en ningún caso disminuirlo. Es decir, los recursos de los trabajadores que hoy están en los Fondos de Pensiones se mantendrán allí hasta el momento de la pensión de cada persona.

En ese sentido, solo las nuevas cotizaciones de 1 SMLV irán a Colpensiones y las restantes seguirán siendo depositadas en los fondos privados. En el caso de Colpensiones se llevará la contabilidad de los aportes de cada persona, para que, en caso de no lograr las 1.500 semanas a los 65 años, sus recursos puedan pasar al programa BEPS. Así tendremos el ahorro de nuestras pensiones, al menos en 6 grandes jugadores: Colombia Mayor, Colpensiones y, como mínimo 4 fondos privados.

Es claro que podemos tener un régimen de pensiones con mayor cobertura, mayor viabilidad fiscal, menos inequidades y una mayor diversificación en los administradores del ahorro nacional de largo plazo.

[1] Fuente: Banco Mundial.

[2] Fuente: Banco Mundial – Último año disponible año 2020.

Puede leer: No gravar las pensiones elevadas, un error y una injusticia

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César Caballero

Escrito por:

César Caballero

*Politólogo de la Universidad de los Andes, magister en Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Oxford y doctor en Ciencias Sociales y Humanas de la Universidad Javeriana, exdirector del DANE, fundador y gerente de Cifras y Conceptos y columnista de Portafolio.

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