En medio de una crisis que ha afectado sobre todo a los más pobres, el gobierno se propone presentar una reforma tributaria para aumentar su recaudo sin tocar a los más ricos*.
Juliana Bustos y David Rodríguez**
Reforma tributaria sin recuperación
Desde hace meses se sabe que el gobierno presentará una nueva reforma tributaria ante el Congreso, y es probable que eso ocurra en las próximas semanas.
La reforma pretende compensar el deterioro de las finanzas públicas que ha causado la pandemia. La emergencia sanitaria ha exigido aumentar el mayor gasto público y ha implicado una caída de cerca de 8,5 billones de pesos en el total del recaudo (7,5% de su valor en 2019).
Pero cabe preguntarse sobre la conveniencia de una reforma tributaria cuando la recuperación económica se ve lejana todavía:
- Durante el cuarto trimestre del año pasado, el PIB se contrajo en un 3,6% respecto del mismo periodo en 2019, y
- En enero de este año, la tasa de desempleo llegó al 17,3%.
Por otro lado, la escasa información sobre la propuesta de reforma es una mala señal: lo más probable es que el gobierno opte otra vez por la opción fácil de aumentar el recaudo mediante impuestos indirectos y no mediante impuestos a los ingresos y a la riqueza.
Lo anterior sería ignorar el impacto desigual que la crisis ha tenido sobre los hogares colombianos. Como muestra la Gráfica 1, en mayo de 2020 se había perdido el 28% de los puestos de trabajo que existían en diciembre de 2019, pero la pérdida de empleos calificados durante el mismo período llegó apenas al 10,4%.
Más todavía, la recuperación económica parece mantener ese efecto diferencial: para noviembre de 2020, el empleo no calificado estaba 10,2% por debajo de su nivel de 2018, al paso que los empleos calificados habían aumentado un 7,5%.
¿No debería pensarse entonces en aumentar la carga a los colombianos que menos se vieron afectados o que se vieron beneficiados por la pandemia?
Gráfica 1. La recuperación ha sido desigual: empleo según calificaciones
(Porcentaje del empleo pre-pandemia)
Fuente: elaboración propia sobre la base de datos del DANE. Diciembre de 2019=100.
En lo que sigue mostramos cómo Colombia no ha avanzado hacia un sistema tributario más progresivo, y cómo esta falla puede impedir que los nuevos recursos del fisco financien la recuperación posterior a la pandemia, la política social y el funcionamiento de un sistema de protección de los ingresos de los hogares más necesitados.
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Las reformas de Santos
Durante los últimos 30 años, el Congreso ha aprobado nada menos que trece reformas tributarias.
En general, las reformas se han movido entre reducciones a los impuestos a las empresas y aumentos moderados de impuestos para superar una coyuntura económica adversa. Por lo tanto, no ha existido un compromiso con la redistribución del ingreso a través de los impuestos ni con el aumento sostenido del recaudo, a pesar de que el peso económico del Estado colombiano es bastante menor que el de países en un nivel similar de desarrollo.
De las últimas reformas, llaman la atención las cinco que han sido aprobadas desde 2012, tres durante el gobierno Santos y dos durante el gobierno Duque.
Bajo Santos se aprobaron la Ley 1607 del 2012, la Ley 1739 de 2014 y la Ley 1819 del 2016. La primera, enfocada en aumentar el empleo y compensar la pérdida de recaudo, sustituyó algunos aportes no salariales a las empresas con un nuevo tributo: el impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE).
La reforma de 2014 se propuso financiar el acuerdo de paz, y para ello se creó el impuesto a la riqueza: una sobretasa al CREE cobrada a las personas jurídicas. Además, se hicieron ajustes al impuesto de la renta de las personas.
Finalmente, con la caída de los precios del crudo como trasfondo, en la reforma de 2016 se optó por aumentar la tarifa general del IVA del 16% al 19%.
Las reformas de Duque
Durante su primer año de gobierno, en 2018, Duque impulsó una nueva reforma tributaria, que incluyó como medidas principales:
- reducir el impuesto a la renta de personas jurídicas del 32% al 30%;
- nuevas exenciones durante cinco años a empresas que hicieran inversiones en economía naranja y de diez años para nuevos empresarios del campo;
- descuentos en el IVA y en el ICA.
Sin embargo, la Corte Constitucional declaró inexequible la reforma por vicios en su trámite y le dio al gobierno y al Congreso dos meses para tramitar una nueva ley. Por este motivo, la reforma de 2019 fue prácticamente una copia de la anterior. Simplemente se agregaron la devolución del IVA para los hogares de menores ingresos, la creación de una comisión de expertos para evaluar el déficit fiscal y la reclasificación de 24 bienes y 5 servicios como excluidos, exentos o gravados.
Pandemia y protección de ingresos
Según estimaciones del Fondo Monetario Internacional (FMI), el año pasado las economías avanzadas desplegaron, en promedio, un 24% de su PIB en medidas fiscales, frente a un 6% en los países emergentes y menos de un 2% en los países de bajo ingreso.
En Colombia, el gobierno creó un conjunto de programas sociales y reforzó programas existentes para mitigar el impacto de la pandemia.
• Ingreso Solidario: una transferencia monetaria de 480.000 pesos trimestrales a los hogares vulnerables que no eran beneficiarios de otros programas sociales del Estado.
• La denominada devolución del IVA: 75.000 pesos cada dos meses para complementar las transferencias de Familias en Acción, Jóvenes en Acción y Colombia Mayor.
• El Programa de Alimentación Escolar en casa y otros programas no sociales como el subsidio a la nómina, bonificaciones a los trabajadores de salud y reducción voluntaria en los pagos de seguridad social
Es incomprensible persistir en un ajuste tributario que castigue especialmente a los hogares más vulnerables
En una investigación previa, encontramos que la política social de emergencia fue bastante efectiva para mantener el ingreso disponible de la población pobre, es decir, el ingreso después de las transferencias monetarias a los hogares y descontados los impuestos y pagos de seguridad social. En el caso de la población vulnerable pero no pobre, el ingreso disponible no mejoró sustancialmente y representó el 84% de sus ingresos antes de la pandemia.
Lo anterior, sumado a una lenta recuperación del mercado laboral de los trabajadores no calificados, necesariamente se verá reflejado en peores indicadores de pobreza y desigualdad post-pandemia.
Para hacer frente a este tipo de caídas en los ingresos de los hogares, los países desarrollados cuentan con un sistema de protección del ingreso de los más pobres y con estabilizadores automáticos, es decir, con elementos del sistema tributario, de prestaciones y transferencias que ayudan a amortiguar los posibles choques. Frente a choques extraordinarios como el que provocó la pandemia, los países desarrollados ya tienen un sistema de protección para proteger a los hogares y únicamente deben aumentar las transferencias.
Pero en Colombia los estabilizadores no tienen propósitos prácticos y, salvo las mencionadas transferencias monetarias, no se cuenta con un sistema de protección de ingresos. Por eso a principios de 2020 se presentaron tantas dificultades logísticas para entregar recursos a millones de nuevos hogares vulnerables.
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La reforma tributaria de 2021
Aunque no existe un documento oficial con la propuesta de reforma, el gobierno ha anunciado que tendrá “un gran componente social y fiscal que (…) permita eliminar la pobreza extrema en el país, atender a las familias más necesitadas con un ingreso de manera sostenible y solidario, y dejar resuelto el horizonte fiscal de corto, mediano y largo plazo que mantenga la confianza de los inversionistas de Colombia”.
Esta declaración parece ser un conjunto de buenas intenciones, pero en la práctica la idea que más atención ha merecido hasta ahora sería aumentar el número de bienes y servicios gravados con el IVA. Desde 2019, el gobierno venía abonando el terreno para esta medida, con la mal llamada devolución del IVA a los más pobres.
Encontramos que la política social de emergencia fue bastante efectiva para mantener el ingreso disponible de la población pobre
Pero ante una coyuntura de recuperación incipiente y desigual, es incomprensible persistir en un ajuste tributario que castigue especialmente a los hogares más vulnerables en lugar de gravar a los más ricos.
La llamada “teoría del goteo” (en inglés, Trickle-down theory), según la cual la disminución de los impuestos a los más pudientes aumenta el empleo y los ingresos de los más pobres, ha sido desvirtuada por investigaciones empíricas, como la de Koppl, Leigh y Tambunlertchai o la de Banerjee y Duflo. Esto es especialmente cierto en un país donde el nivel de recaudo de impuestos al PIB está por debajo del 20%.
Coyunturas como la actual deben ser catalizadoras de cambios. Hoy, ante la peor afectación en los indicadores de mercado laboral, pobreza y desigualdad en décadas, debemos pensar en un sistema de transferencias monetarias más amplio y acorde con las necesidades actuales.
